Heikki A. Loikkanen

Ilkka Susiluoto

 

Kuntien peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuus vaihtelee

 

Kuntasektorin tarjoamat palvelut ovat keskeisiä asukkaiden hyvinvoinnille ja tärkeä osa Suomen kansantaloutta. Meneillään olevan kunta- ja palvelurakenteen uudistamishankkeen (PARAS) vuoksi kuntien palvelutoiminnan edellytykset ovat varsinkin viime aikoina olleet vilkkaan keskustelun kohteena.  PARAS-hankkeen päämääränä on taata kuntien vastuulla oleville palveluille riittävä rakenteellinen ja taloudellinen perusta myös tulevaisuudessa. 

 

Viime syksynä julkaistu tutkimus ”Mitä verorahoilla saa” antaa osaltaan aineksia käytävään keskusteluun. Tutkimus arvioi peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuutta kaikkiaan 353 kunnassa vuosina 1994-2002. Se toteutettiin Helsingin yliopiston kansantaloustieteen laitoksella yhteistyössä Helsingin kaupungin tietokeskuksen kanssa ja Kunnallisalan kehittämissäätiön osarahoituksella. Aineistot saatiin Tilastokeskuksesta. Vaikka tutkimuksen ilmestyminen osui kuntauudistuskeskustelun vilkkaimpaan vaiheeseen, se on sinänsä    PARAS-hankkeesta riippumaton eikä ota kantaa siinä esitettyihin kuntamalleihin.

 

Menetelmät ja aineisto

 

Tutkimus toteutettiin menetelmällisesti kahdessa vaiheessa. Kunnille laskettiin ensiksi suhteelliset kustannustehokkuusluvut ns. DEA-menetelmää käyttäen. DEA antaa tehokkaimmille yksiköille, tässä tutkimuksessa kunnille, vertailuluvun 100 prosenttia. Muut kunnat saavat alhaisempia vertailulukuja riippuen siitä, mikä on niiden suhteellinen asema tehokkaimpiin nähden.

 

Kunkin kunnan saama prosenttiluku mittaa sen tarjoamien palvelujen määrää suhteessa niiden kustannuksiin. Mukana oli kymmenen keskeistä sosiaali-, terveys- ja sivistystoimen palvelua, jotka liittyivät lasten päivähoitoon, perusterveydenhuoltoon, vanhusten ja vammaisten laitospalveluihin, peruskoulu- ja lukio-opetukseen sekä kirjastotoimeen. Panoksina olivat näihin palveluiden yhteenlasketut nettokustannukset kunkin kunnan käyttötaloudessa.

 

Tutkimuksen toisessa vaiheessa kustannustehokkuuden eroja selitettiin tilastollisten mallien avulla. Tehokkuuseroja selittävät tekijät kuvasivat kuntien kokoa, sijaintia ja rakennetta, palvelutarjonnan organisointia, sosioekonomisia tekijöitä, kustannustasoa, valtionapujärjestelmää sekä poliittista osallistumista ja voimasuhteita.

 

Peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuus vaihtelee huomattavasti kuntien välillä

 

Parhaat kunnat yltivät koko ajanjaksolla 1994-2002 lähes sadan prosentin kustannustehokkuuteen neljän eri DEA-mallin keskiarvolla arvioituna (kuvio 1). Keskimääräisen kunnan tehokkuus oli 87 prosenttia, mutta kahdeksan heikointa jäi kustannustehokkuudeltaan alle 70 prosentin. Voidaan sanoa, että heikoimmat kunnat tuottivat tietyllä rahamäärällä vain noin kaksi kolmasosaa siitä palvelujen määrästä, minkä tehokkaimmat saivat aikaan. Tulos voidaan kääntää myös kustannusten näkökulmaan. Jos heikoimmat kunnat olisivat olleet kustannustehokkuudeltaan vahvimpien kuntien tasolla, niiden tuottamat palvelut olisi saatu aikaan kolmannesta pienemmällä rahamäärällä.

 

Tutkimuksen kärkeen koko jaksolla 1994-2002 sijoittui varsinaissuomalainen Ruskon kunta 99,5 prosentin kustannustehokkuudella. Seuraaviksi tulivat Raisio, Toijala ja Kihniö. Kärkeen sijoittuneet kunnat ovat kuntien enemmistön tavoin pieniä ja tyypillisesti maan eteläosasta. Tehokkuusjakauman loppupäässä on 20-30 heikoimman kunnan muodostama jyrkästi laskeva ”häntä”, joka jää aika lailla jälkeen kuntien pääjoukosta. Listan viimeistä sijaa pitää Kittilä 62,4 prosentin tehokkuusluvulla, ja yleensäkin häntäpää sijoittuu pohjoiseen Suomeen.

 

Kustannustehokkuuden ja väkiluvun välillä ei näy suoraa yhteyttä (kuvio 2). Toisaalta kunnan koko voi silti vaikuttaa tehokkuuteen yhtenä tekijänä muiden taustatekijöiden joukossa, kuten edempänä nähdään.  Toisaalta mikään paristakymmenestä suurimmasta kaupungista ei sijoitu kärkeen, muttei myöskään aivan häntäpäähän.

 

Kuvio 1: Kunnat palvelujen kustannustehokkuuden mukaan 1994-2002, prosenttia

 

 

 

Kuvio 2: Kuntien kustannustehokkuus ja väkiluku 1994-2002

 

 

 

 

Kuvio 3: Peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuus Helsingin seudulla 1994-2002, prosenttia

 

 

 

Kuvio 4: Peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuus kymmenessä suurimmassa kaupungissa 1994-2002, prosenttia

 

 

Helsingin seudun kunnat jakautuivat DEA-tuloksen mukaan kustannustehokkuudeltaan kahtia (kuvio 3). Helsinki, Espoo ja Vantaa sekä kehysalueelta Kirkkonummi, Tuusula, Vihti ja Sipoo jäivät keskitason alapuolelle. Sen sijaan Kerava, Nurmijärvi, Järvenpää ja Hyvinkää olivat tehokkaimmassa neljänneksessä.

 

Myös suurimmat kaupungit jakautuivat vertailussa kahteen ryhmään (kuvio 4). Tampere, Oulu, Lahti, Kuopio ja Pori menestyivät hyvin, mutta Helsinki, Espoo, Vantaa, Turku ja Jyväskylä jäivät keskitason alapuolelle. Helsingin kustannustehokkuusluku oli koko ajanjaksolla 1994-2002 79,4 prosenttia, Espoon 82,5 ja Vantaan 83,8 prosenttia. Pääkaupunkiseudun kokonaistulos oli samansuuntainen kuin mitä sektorikohtaisista tutkimuksista ja vertailuista oli aiemminkin saatu. Mikään suurimmista kaupungeista ei kuulu siihen noin 30 heikoimman kunnan ”häntään”, jonka tehokkuusluvut ovat huomattavasti kuntien pääjoukon alapuolella. Erityisesti Helsinki on monien eritysominaisuuksiensa vuoksi oma lukunsa Suomen kuntakentässä, joten sitä koskeviin tuloksiin on järkevää suhtautua varovasti.

 

Mitä kustannustehokkuuserojen taustalta löytyy?

 

Tutkimuksen toisessa vaiheessa kustannustehokkuuden eroja selitettiin regressiomallien avulla. Tehokkuuserojen taustalta löytyikin kymmenkunta tilastollisesti merkitsevää tekijää. Nämä tekijät liittyivät kunnan kokoon, talouteen ja sosioekonomiseen tilanteeseen, väestön ominaisuuksiin, kunnan fyysiseen sijaintiin ja yhdyskuntarakenteeseen sekä palvelujen tuottamistapaan.

 

Useassa kohdin voitiin esittää ennakkoarvio siitä, miten tietty taustatekijä vaikuttaa palvelujen kustannustehokkuuteen. On esimerkiksi ilmeistä, että kustannustason noustessa tietyllä rahamäärällä saadaan aikaan vähemmän palveluja, jolloin kustannustehokkuus heikkenee. Samoin voidaan olettaa, että korkeampi koulutustaso kohottaa palvelutarjonnan tuottavuutta ja siten parantaa tehokkuutta. Molemmissa tapauksissa näin olikin laita.

 

Sen sijaan on vaikea arvioida ennakkoon, millainen yhteys kunnan väkiluvulla on kustannustehokkuuteen, sillä korkeampaan väkilukuun voi liittyä yhtä lailla kustannustehokkuutta parantavia kuin sitä heikentäviä seikkoja. Osoittautui, että suurimmilla kaupungeilla on taakkanaan suuresta koosta johtuva tehokkuushaitta, vaikkakin useat niistä menestyivät vertailussa varsin hyvin. Koolla ei kuitenkaan ole käytännön merkitystä vertailtaessa pieniä ja keskikokoisia kuntia keskenään. Tulokset eivät myöskään paljastaneet, mistä konkreettisista seikoista kokohaitta seuraa.

 

Kunnan syrjäinen sijainti on huomattava haitta kustannustehokkuudelle, mutta asutuksen keskittyminen taajamiin kohottaa tehokkuutta. Korkea työttömyysaste ja monipuolinen palvelutarjonta ovat omiaan heikentämään tehokkuutta, kun taas korkea parhaassa työiässä (35-49-vuotiaat) olevien osuus kohottaa sitä. Vaikutti myös siltä, että palvelujen ostaminen yksityisiltä tuottajilta olisi edullista. Lisäksi runsaat valtionavut heikensivät kustannustehokkuutta tutkimuksen alkuvuosina 1990-luvun puolivälissä. Tähän aikaan vanha valtionapujärjestelmä oli vasta korvattu uudella ”könttäsummatyyppisellä” järjestelmällä, ja vanhan järjestelmän ominaisuudet vaikuttivat vielä tuloksiin.

 

Mikä selittää suurien kaupunkien tuloksia?

 

Kuinka paljon eri taustatekijät vaikuttavat suurimpien kuntien saamiin tehokkuuslukuihin? Tämä käy ilmi taulukosta 1, jonka tulokset on ilmaistu prosenttiyksikköinä. Varsinkin Helsingille kokoon ja kustannustasoon liittyvät haitat ovat merkittäviä, kun taas korkea koulutustaso ja edullinen sijainti ovat etuja. Samat taustatekijät vaikuttavat myös muihin suuriin kaupunkeihin. Kaukainen sijainti on kuitenkin haittatekijä Oululle, jos tilannetta vertaa muihin suurimpiin kaupunkeihin.

 

Kun kaikkien taustatekijöiden vaikutus otetaan huomioon, jää jäljelle se osa kunkin kunnan kustannustehokkuudesta, jota tilastolliset mallit eivät selitä. Tämä jäännös kertoo, menestyykö kunta vertailussa odotettua paremmin, kun sen taustaominaisuudet on otettu huomioon (positiivinen jäännöstermi) vai huonommin (negatiivinen jäännöstermi). 

 

Helsinki menestyy vertailussa juuri niin hyvin kuin voidaan odottaakin, ottaen huomioon sen koko, kustannustaso ja muut tekijät. Espoo ja Vantaa jäävät sen sijaan jonkin verran miinuksen puolelle. Kustannustehokkuusvertailussa hyvin sijoittuneet Tampere ja Oulu menestyvät varsin hyvin myös taustaominaisuuksiinsa nähden. Tulokset eivät kerro mistä tämä johtuu, mutta syynä voisivat olla esimerkiksi palvelujen organisointiin tai johtamiseen ja palveluverkoston toimintaan liittyvät seikat.

 

Taulukko 1: Taustatekijöiden vaikutus suurimpien kaupunkien tehokkuuteen, keskiarvokuntaan verrattuna, prosenttiyksikköä, 1994-2002.

 

                                                   Helsinki    Espoo   Vantaa    Turku    Tampere    Oulu

 

Kunnan väkiluku                              -11               -4            -3            -3            -4            -2

Kustannustaso (tulotaso)                 -7            -10            -7            -3            -3            -4

Koulutustaso                                    +5              +6           +3           +3           +4           +5

Palveluvalikoiman laajuus                -3               -1            -1            -3            -3            -2

Sijainti, taajama-aste                      +4              +4           +4           +3           +4            -1

Muilta ostetut palvelut                      +3              +2           +2           +2           +2           +1

Työttömyysaste                                +1              +2           +1             0            -1            -1

Muut tekijät                                       +1              +1           +1             0           +1           +1

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Taustatekijät yhteensä                     -7               -1             0            -1             0            -2

 

Selittämättä jäävä

osa tehokkuudesta                            0               -3            -3            -1           +5           +6

 

 

Tulosten tulkinta ja tutkimuksen rajoitukset

 

Ovatko saadut tulokset luotettavia ja relevantteja? Kysymys on aiheellinen, sillä kuntien hyvinvointipalvelujen mittaaminen on vaikeaa. Koska tutkimus kattoi vain osan kuntien toiminnasta, ei kunnista kokonaisuutena voida tehdä johtopäätöksiä. Erikoissairaanhoito, infrastruktuuri ja liikennepalvelut eivät sisälly tutkimuksen peruspalveluihin, ja näillä aloilla mittakaavaedut toimivat varmastikin toisin kuin peruspalveluissa. Kaiken kaikkiaan kuntien tarjoamista lukuisista palveluista voitiin vain pääsuoritteita ottaa tarkastelun kohteeksi. Näitäkin palveluja jouduttiin tarkastelemaan standardoidulla tavalla. Monista kuntien sisäiseen rakenteeseen liittyvistä muuttujista, kuten palveluverkostojen toiminnasta ja organisatorisista seikoista ei ollut tietoja. Oman ongelmaryhmänsä muodostaa myös käytettävissä olevien tilastojen laatu.  

 

Huolimatta näistä varauksista eivät saadut tehokkuuserot vaikuta mielivaltaisilta. Ne selittyvät suurelta osin aivan järkeenkäyvillä muuttujilla, ja tulokset sopivat myös hyvin yhteen eräiden aiempien tutkimusten kanssa.

 

Lähde:

 

Loikkanen, Heikki A. – Susiluoto, Ilkka (2005): Paljonko verorahoilla saa? Kuntien peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuuden erot ja niitä selittävät tekijät vuosina 1994-2002. Kunnallisalan kehittämissäätiön tutkimusjulkaisu nro.50, Vammala.