Heikki A. Loikkanen
Ilkka Susiluoto
Kuntien peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuus vaihtelee
Kuntasektorin
tarjoamat palvelut ovat keskeisiä asukkaiden hyvinvoinnille ja tärkeä osa
Suomen kansantaloutta. Meneillään olevan kunta- ja palvelurakenteen uudistamishankkeen
(PARAS) vuoksi kuntien palvelutoiminnan edellytykset ovat varsinkin viime
aikoina olleet vilkkaan keskustelun kohteena. PARAS-hankkeen
päämääränä on taata kuntien vastuulla oleville palveluille riittävä
rakenteellinen ja taloudellinen perusta myös tulevaisuudessa.
Viime syksynä julkaistu tutkimus ”Mitä verorahoilla
saa” antaa osaltaan aineksia käytävään keskusteluun. Tutkimus arvioi
peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuutta kaikkiaan 353 kunnassa vuosina 1994-2002. Se toteutettiin Helsingin yliopiston
kansantaloustieteen laitoksella yhteistyössä Helsingin kaupungin tietokeskuksen
kanssa ja Kunnallisalan kehittämissäätiön osarahoituksella. Aineistot saatiin
Tilastokeskuksesta. Vaikka tutkimuksen ilmestyminen osui
kuntauudistuskeskustelun vilkkaimpaan vaiheeseen, se on sinänsä
PARAS-hankkeesta riippumaton eikä ota kantaa siinä esitettyihin
kuntamalleihin.
Menetelmät ja aineisto
Tutkimus toteutettiin menetelmällisesti kahdessa
vaiheessa. Kunnille laskettiin ensiksi suhteelliset kustannustehokkuusluvut ns.
DEA-menetelmää käyttäen. DEA antaa tehokkaimmille
yksiköille, tässä tutkimuksessa kunnille, vertailuluvun 100 prosenttia. Muut kunnat
saavat alhaisempia vertailulukuja riippuen siitä, mikä on niiden suhteellinen
asema tehokkaimpiin nähden.
Kunkin kunnan saama prosenttiluku mittaa sen
tarjoamien palvelujen määrää suhteessa niiden kustannuksiin. Mukana oli kymmenen keskeistä sosiaali-, terveys-
ja sivistystoimen palvelua, jotka liittyivät lasten päivähoitoon,
perusterveydenhuoltoon, vanhusten ja vammaisten laitospalveluihin, peruskoulu-
ja lukio-opetukseen sekä kirjastotoimeen. Panoksina olivat näihin palveluiden
yhteenlasketut nettokustannukset kunkin kunnan käyttötaloudessa.
Tutkimuksen toisessa vaiheessa kustannustehokkuuden
eroja selitettiin tilastollisten mallien avulla. Tehokkuuseroja selittävät
tekijät kuvasivat kuntien kokoa, sijaintia ja rakennetta, palvelutarjonnan
organisointia, sosioekonomisia tekijöitä, kustannustasoa, valtionapujärjestelmää
sekä poliittista osallistumista ja voimasuhteita.
Peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuus
vaihtelee huomattavasti kuntien välillä
Parhaat kunnat yltivät koko ajanjaksolla 1994-2002 lähes sadan prosentin kustannustehokkuuteen neljän
eri DEA-mallin keskiarvolla arvioituna (kuvio 1). Keskimääräisen
kunnan tehokkuus oli 87 prosenttia, mutta kahdeksan heikointa jäi
kustannustehokkuudeltaan alle 70 prosentin. Voidaan sanoa, että heikoimmat
kunnat tuottivat tietyllä rahamäärällä vain noin kaksi kolmasosaa siitä palvelujen
määrästä, minkä tehokkaimmat saivat aikaan. Tulos voidaan kääntää myös
kustannusten näkökulmaan. Jos heikoimmat kunnat olisivat olleet
kustannustehokkuudeltaan vahvimpien kuntien tasolla, niiden tuottamat palvelut
olisi saatu aikaan kolmannesta pienemmällä rahamäärällä.
Tutkimuksen kärkeen koko jaksolla 1994-2002
sijoittui varsinaissuomalainen Ruskon kunta 99,5 prosentin
kustannustehokkuudella. Seuraaviksi tulivat Raisio, Toijala ja Kihniö. Kärkeen
sijoittuneet kunnat ovat kuntien enemmistön tavoin pieniä ja tyypillisesti maan
eteläosasta. Tehokkuusjakauman loppupäässä on 20-30 heikoimman
kunnan muodostama jyrkästi laskeva ”häntä”, joka jää aika lailla jälkeen
kuntien pääjoukosta. Listan viimeistä sijaa pitää Kittilä 62,4 prosentin
tehokkuusluvulla, ja yleensäkin häntäpää sijoittuu pohjoiseen Suomeen.
Kustannustehokkuuden ja väkiluvun välillä ei näy
suoraa yhteyttä (kuvio 2). Toisaalta kunnan koko voi silti vaikuttaa
tehokkuuteen yhtenä tekijänä muiden taustatekijöiden joukossa, kuten edempänä
nähdään. Toisaalta mikään paristakymmenestä
suurimmasta kaupungista ei sijoitu kärkeen, muttei myöskään aivan häntäpäähän.
Kuvio 1: Kunnat palvelujen kustannustehokkuuden mukaan 1994-2002, prosenttia
Kuvio 2: Kuntien kustannustehokkuus ja väkiluku 1994-2002
Kuvio 3: Peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuus Helsingin seudulla 1994-2002, prosenttia
Kuvio 4: Peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuus kymmenessä suurimmassa
kaupungissa 1994-2002, prosenttia
Helsingin seudun kunnat jakautuivat DEA-tuloksen mukaan kustannustehokkuudeltaan kahtia (kuvio 3).
Helsinki, Espoo ja Vantaa sekä kehysalueelta Kirkkonummi, Tuusula, Vihti ja
Sipoo jäivät keskitason alapuolelle. Sen sijaan Kerava, Nurmijärvi, Järvenpää
ja Hyvinkää olivat tehokkaimmassa neljänneksessä.
Myös suurimmat kaupungit jakautuivat vertailussa kahteen
ryhmään (kuvio 4). Tampere, Oulu, Lahti, Kuopio ja Pori menestyivät hyvin, mutta
Helsinki, Espoo, Vantaa, Turku ja Jyväskylä jäivät keskitason alapuolelle.
Helsingin kustannustehokkuusluku oli koko ajanjaksolla 1994-2002
79,4 prosenttia, Espoon 82,5 ja Vantaan 83,8 prosenttia. Pääkaupunkiseudun
kokonaistulos oli samansuuntainen kuin mitä sektorikohtaisista tutkimuksista ja
vertailuista oli aiemminkin saatu. Mikään suurimmista kaupungeista ei kuulu siihen
noin 30 heikoimman kunnan ”häntään”, jonka tehokkuusluvut ovat huomattavasti
kuntien pääjoukon alapuolella. Erityisesti Helsinki on monien eritysominaisuuksiensa
vuoksi oma lukunsa Suomen kuntakentässä, joten sitä koskeviin tuloksiin on
järkevää suhtautua varovasti.
Mitä kustannustehokkuuserojen taustalta
löytyy?
Tutkimuksen toisessa vaiheessa kustannustehokkuuden
eroja selitettiin regressiomallien avulla. Tehokkuuserojen taustalta löytyikin kymmenkunta
tilastollisesti merkitsevää tekijää. Nämä tekijät liittyivät kunnan kokoon,
talouteen ja sosioekonomiseen tilanteeseen, väestön ominaisuuksiin, kunnan
fyysiseen sijaintiin ja yhdyskuntarakenteeseen sekä palvelujen tuottamistapaan.
Useassa kohdin voitiin esittää
ennakkoarvio siitä, miten tietty taustatekijä vaikuttaa palvelujen kustannustehokkuuteen.
On esimerkiksi ilmeistä, että kustannustason noustessa tietyllä rahamäärällä
saadaan aikaan vähemmän palveluja, jolloin kustannustehokkuus heikkenee. Samoin
voidaan olettaa, että korkeampi koulutustaso kohottaa palvelutarjonnan
tuottavuutta ja siten parantaa tehokkuutta. Molemmissa tapauksissa näin olikin
laita.
Sen sijaan on vaikea arvioida ennakkoon, millainen
yhteys kunnan väkiluvulla on kustannustehokkuuteen, sillä korkeampaan
väkilukuun voi liittyä yhtä lailla kustannustehokkuutta parantavia kuin sitä
heikentäviä seikkoja. Osoittautui, että suurimmilla kaupungeilla on taakkanaan
suuresta koosta johtuva tehokkuushaitta, vaikkakin useat niistä menestyivät
vertailussa varsin hyvin. Koolla ei kuitenkaan ole käytännön merkitystä
vertailtaessa pieniä ja keskikokoisia kuntia keskenään. Tulokset eivät myöskään
paljastaneet, mistä konkreettisista seikoista kokohaitta seuraa.
Kunnan syrjäinen sijainti on huomattava haitta
kustannustehokkuudelle, mutta asutuksen keskittyminen taajamiin kohottaa
tehokkuutta. Korkea työttömyysaste ja monipuolinen palvelutarjonta ovat omiaan
heikentämään tehokkuutta, kun taas korkea parhaassa työiässä (35-49-vuotiaat) olevien osuus kohottaa sitä. Vaikutti myös
siltä, että palvelujen ostaminen yksityisiltä tuottajilta olisi edullista.
Lisäksi runsaat valtionavut heikensivät kustannustehokkuutta tutkimuksen
alkuvuosina 1990-luvun puolivälissä. Tähän aikaan vanha valtionapujärjestelmä
oli vasta korvattu uudella ”könttäsummatyyppisellä” järjestelmällä, ja vanhan
järjestelmän ominaisuudet vaikuttivat vielä tuloksiin.
Mikä selittää suurien kaupunkien
tuloksia?
Kuinka
paljon eri taustatekijät vaikuttavat suurimpien kuntien saamiin
tehokkuuslukuihin? Tämä käy ilmi taulukosta 1, jonka tulokset on ilmaistu
prosenttiyksikköinä. Varsinkin Helsingille kokoon ja kustannustasoon liittyvät
haitat ovat merkittäviä, kun taas korkea koulutustaso ja edullinen sijainti
ovat etuja. Samat taustatekijät vaikuttavat myös muihin suuriin kaupunkeihin. Kaukainen
sijainti on kuitenkin haittatekijä Oululle, jos tilannetta vertaa muihin
suurimpiin kaupunkeihin.
Kun
kaikkien taustatekijöiden vaikutus otetaan huomioon, jää jäljelle se osa kunkin
kunnan kustannustehokkuudesta, jota tilastolliset mallit eivät
selitä. Tämä jäännös kertoo, menestyykö kunta vertailussa odotettua
paremmin, kun sen taustaominaisuudet on otettu huomioon (positiivinen jäännöstermi)
vai huonommin (negatiivinen jäännöstermi).
Helsinki
menestyy vertailussa juuri niin hyvin kuin voidaan odottaakin, ottaen huomioon
sen koko, kustannustaso ja muut tekijät. Espoo ja Vantaa jäävät sen sijaan
jonkin verran miinuksen puolelle. Kustannustehokkuusvertailussa hyvin sijoittuneet
Tampere ja Oulu menestyvät varsin hyvin myös taustaominaisuuksiinsa nähden. Tulokset
eivät kerro mistä tämä johtuu, mutta syynä voisivat olla esimerkiksi palvelujen
organisointiin tai johtamiseen ja palveluverkoston toimintaan liittyvät seikat.
Taulukko 1:
Taustatekijöiden vaikutus suurimpien kaupunkien tehokkuuteen, keskiarvokuntaan
verrattuna, prosenttiyksikköä, 1994-2002.
Helsinki
Espoo Vantaa Turku Tampere Oulu
Kunnan väkiluku -11 -4 -3 -3 -4 -2
Kustannustaso
(tulotaso) -7 -10 -7 -3 -3 -4
Koulutustaso +5 +6 +3 +3 +4 +5
Palveluvalikoiman
laajuus -3 -1 -1 -3 -3 -2
Sijainti, taajama-aste +4 +4 +4 +3 +4 -1
Muilta
ostetut palvelut +3 +2 +2 +2 +2 +1
Työttömyysaste +1 +2 +1 0 -1 -1
Muut tekijät +1 +1 +1 0 +1 +1
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Taustatekijät
yhteensä -7 -1 0 -1 0 -2
Selittämättä
jäävä
osa
tehokkuudesta 0 -3 -3 -1 +5 +6
Tulosten tulkinta ja tutkimuksen
rajoitukset
Ovatko saadut tulokset luotettavia ja relevantteja?
Kysymys on aiheellinen, sillä kuntien hyvinvointipalvelujen mittaaminen on
vaikeaa. Koska tutkimus kattoi vain osan kuntien toiminnasta, ei kunnista
kokonaisuutena voida tehdä johtopäätöksiä. Erikoissairaanhoito, infrastruktuuri
ja liikennepalvelut eivät sisälly tutkimuksen peruspalveluihin, ja näillä
aloilla mittakaavaedut toimivat varmastikin toisin kuin peruspalveluissa. Kaiken
kaikkiaan kuntien tarjoamista lukuisista palveluista voitiin vain
pääsuoritteita ottaa tarkastelun kohteeksi. Näitäkin palveluja jouduttiin tarkastelemaan
standardoidulla tavalla. Monista kuntien sisäiseen rakenteeseen liittyvistä
muuttujista, kuten palveluverkostojen toiminnasta ja organisatorisista
seikoista ei ollut tietoja. Oman ongelmaryhmänsä muodostaa myös käytettävissä
olevien tilastojen laatu.
Huolimatta näistä varauksista eivät saadut tehokkuuserot
vaikuta mielivaltaisilta. Ne selittyvät suurelta osin aivan järkeenkäyvillä
muuttujilla, ja tulokset sopivat myös hyvin yhteen eräiden aiempien tutkimusten
kanssa.
Lähde:
Loikkanen, Heikki A. – Susiluoto, Ilkka (2005): Paljonko verorahoilla saa?
Kuntien peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuuden erot ja niitä selittävät
tekijät vuosina 1994-2002. Kunnallisalan
kehittämissäätiön tutkimusjulkaisu nro.50, Vammala.