Etnografinen tutkimus Helsingin kaupungin johtamisjärjestelmän 
uudistuksesta 

Hankkeen loppuraportti 8.1.2021 

Jouni Virtaharju & Virpi Sorsa 
Hanken Svenska Handelshögskolan, Företagsledning och organisation 

Tutkimuksen taustaa 

Helsingin kaupungin uudistettu johtamisjärjestelmä otettiin käyttöön kesällä 2017. Uudessa 
johtamisjärjestelmässä perinteinen virastorakenne muuttui toimialarakenteeksi ja 
virkamiesvalmistelua ja poliittista päätöksentekoa eriytettiin pormestarimallilla. 
Organisaatiomuutos aikaansai muutoksia mm. ihmisten tehtävänkuvissa, työympäristöissä, 
toimintatavoissa, esimies-alaissuhteissa ja toiminnan koordinointikäytännöissä. 

Johtamisuudistuksella tavoiteltiin positiivista muutosta kuudella osa-alueella: 1. 
Asukaslähtöisyyttä kaupungin palvelukokonaisuudessa pyrittiin parantamaan, 2. 
Osallistumisen ja vuorovaikutuksen mahdollisuuksia tavoiteltiin parannettavan 
kaupunkitasoisesti ja alueellisesti, 3. Kaupunkikokonaisuuden ohjattavuutta haluttiin 
parantaa, 4. Valmistelua ja päätöksentekoa pyrittiin säilyttämään selkeästi erillään, sekä 5. 
Luottamushenkilöiden toimintaedellytyksiä ja 6. Kaupungin toiminnan tuottavuutta ja 
kustannustehokkuutta oli tarkoitus parantaa. 

Rakenteellisen uudistuksen lisäksi muutoksella tavoiteltiin työ-ja johtamiskulttuurin 
muuttumista valmentavammaksi ja käyttäjälähtöisemmäksi. Muutoksen haluttiin vaikuttavan 
sekä toimialojen, ryhmien että yksilöiden päivittäistekemiseen; tapoihin ja käytäntöihin, joilla 
organisaatio toimii sekä sisäisesti että ulkoisten sidosryhmiensä kanssa. 

Tutkimuksen tavoite 

Toteutetun tutkimuksen tavoitteena oli tarkastella etnografian keinoin, miten muutokselle 
asetetut tavoitteet toteutuivat kaupungin johtamisjärjestelmän uudistuksessa ja miten 
tehdyt muutokset vaikuttivat kaupunkiorganisaation toimintaan toimialoilla. Etnografisella 
tutkimuksella tarkoitetaan tutkimusotetta, jossa tutkijat havainnoivat organisaation arkea 
ajanjakson ajan. Tutkijat seuraavat tutkimuksen kohdeorganisaatioiden tilaisuuksia ja 
tapahtumia, keskustelevat ja haastattelevat organisaation jäseniä ja dokumentoivat 
havaintonsa. Tutkijat ovat mukana valittavien kohdeorganisaatioiden kokouksissa ja 
tarkastelevat miten ihmiset tulkitsevat muutosta ja millaisia toimintoja ja käytäntöjä 


muutokseen kytketään. Seurannan kuluessa organisaatioiden toimintatavat ja niiden 
taustalla olevat kulttuuriset oletukset tulevat tutuiksi tutkijoille ja tutkijat pystyvät tekemään 
syvällistä analyysia organisaatiosta ja sen toimintatavoista. Etnografisen tutkimuksen vahvuus 
on siinä, että se tarkastelee ihmisten toimintaa heidän omassa ympäristössään. Etnografisen 
tutkimuksen tarkoituksena on ollut täydentää Helsingin kaupungin johtamisuudistuksen 
arviointikokonaisuutta siten, että se kertoo tavoista, joilla organisaation jäsenet suhtautuvat, 
käsittelevät ja omaksuvat johtamiskulttuurin muutokselle asetettuja tavoitteita. 

Kuva 1 kuvaa niitä toimijoita ja toimintaprosesseja, joita etnografinen tutkimus on tarkastellut 
sekä listaa tutkimuksessa käsiteltyjä tutkimuskysymyksiä. 


Kuva 1: Etnografisen tutkimusprosessin lähtökohdat 

Etnografia tutkimusotteena 

Mutta mitä etnografia tutkii ja miten se sen tekee? Aikamme tunnetuin organisaatioetnografi, 
amerikkalainen John Van Maanen korostaa etnografian olevan ensisijaisesti kulttuurin 
esittämisen ja tarkastelun tapa. Etnografia on ymmärtävää tutkimusta, sen kiinnostus 
keskittyy enemmän kysymyksiin ’kuinka’ ja ’miksi’ kuin kysymyksiin ’kuinka paljon’ tai ’kuinka 
moni’ (Van Maanen, 2011). Van Maanen viittaa kuuluisaan etnografi Clifford Geertziin (1973), 
joka kirjoitti, että ’antropologit eivät tutki kylää, vaan kylässä’. Organisaatiokontekstiin 
tuotuna tämä lausahdus viittaa siihen, että organisaatio sinänsä ei ole etnografisen 
tutkimuksen tutkimuskohde, vaan se mitä organisaatioksi ymmärretyn kollektiivin sisällä 
tapahtuu. Brittiläinen etnografi Tony Watson (2011) kuvaa etnografian olevan 


”kirjoittamistapa, jossa tutkija käsittelee tietyssä sosiaalisessa miljöössä tapahtuvasta 
vuorovaikutuksesta ja toteutuvista käytännöistä syntyneitä havainnointiin ja osallistumiseen 
perustuvia kokemuksiaan”. Tämä määrittelytapa korostaa kahta seikkaa. Ensiksi, 
etnografinen tutkimus keskittyy organisatorisen toiminnan tarkasteluun. Esimerkiksi 
kaupunkiorganisaation esimiesten työn luonteeseen ja näiden ihmisten identiteettien 
rakentumiseen, ja näihin prosesseihin vaikuttavien kulttuuristen normien rakentumiseen, 
organisatoristen arvojen ja arvostusten ilmauksiin ja työpaikkakäyttäytymisen rakenteisiin. 
Kulttuuri etnografisesta näkökulmasta tarkasteltuna viittaa sekä niihin merkityksiin että 
käytäntöihin, joita ihmiset käyttävät, hyödyntävät, soveltavat ja muokkaavat tarkasteltavissa 
kollektiiveissa. Kulttuuri ymmärretään eläväksi, muuntuvaksi, monitulkintaiseksi ilmiöksi, ei 
staattiseksi ja homogeeniseksi monoliitiksi. 

Toiseksi, tarkastelemalla etnografiaa ensisijaisesti kirjoittamisen käytäntönä, Watson 
tarkoittaa, että kenttätyössä tehtävä tiedonkeruu ei ole rajautunut havainnointiin, vaan se voi 
sisältää monia muitakin tiedonkeruumuotoja, kuten haastatteluja, yhteistyöskentelyä, 
dokumenttien analyysia tai tilastojen hyödyntämistä. Kenttätyö on etnografian ydin. Tutkija 
liittyy tutkimansa organisaation osittaiseksi tai täydeksi jäseneksi, havainnoi mitä tapahtuu ja 
osallistuu keskusteluihin ja käytäntöihin. Tutkija osallistuu, jakaa organisaation jäsenten 
kokemuksia ja keskustelee heidän ehdoillaan. Keskiössä on sen ymmärtäminen mitä 
organisaatiossa tehdään ja miksi. Tämän prosessin myötä syntyvät myös etnografisen 
tutkimuksen rajat. Tutkimus edellyttää tutkittavan organisaation normien kunnioittamista, 
niiden mukaista toimintaa. Tutkija on organisaatiossa sen ehdoilla ja hänen odotetaan 
sosiaalistuvan mainittuihin normeihin. Toisaalta, etnografisen tutkimuksen keskeisiä 
laatukriteerejä ovat tulosten ja tulkintojen yllättävyys ja kriittisyys (Golden-Biddle & Locke, 
1993; Hammersley, 1992; Bate, 1997). Tutkijan tehtävä on siis synnyttää uutta ymmärrystä 
organisaatiossa tarkastelemalla vallitsevia käytäntöjä uudesta näkökulmasta. Laadukkaan 
etnografian tehtävänä on saada lukijansa tunnistamaan asiat ja ilmiöt, joista puhutaan, mutta 
myös ohjata heitä tarkastelemaan näitä ilmiöitä uusilla tavoilla, näkemään niitä uusin silmin. 
Eli nämä kriteerit täyttääkseen etnografin on oltava yhtäaikaisesti sekä organisaation ’sisällä’ 
että sen ’ulkopuolella’. 

Etnografista tutkimusta pidetään proosallisimpana organisaatiotutkimuksen muotona (Van 
Maanen, 2006). Tutkijan läheisyys tutkimuskohteeseensa, siitä kerätty ’ensikäden kokemus’ 
mahdollistaa sekä rikkaan että syvän ymmärryksen muodostumisen. Etnografin kokemuksia 
kuvataan kirjoitustavalla, joka voi hyödyntää draama-ja fiktiivisestä kirjallisuudesta tuttuja 
tyylejä ja konventioita. Useimmat organisaatioetnografiat koskevat operatiivista työtä, 
esimerkiksi John Van Maanenin (1988; 2019) tunnetuin työ käsitteli Los Angelesin poliisin 
työtä. Johtamiseen ja esimiestyöhön liittyvää etnografiaa on maailmalla tehty vain vähän 
johtuen tutkimusmahdollisuuksien vähyydestä (kts. esim. Lindstead, 1997). 


Tämän tutkimuksen toteutus 

Tutkimuksen edellyttämä kenttätyö alkoi marraskuussa 2018. Tutkimuksen 
kohdeorganisaatioiksi määriteltiin kaksi vuoden 2017 organisaatiomuutoksessa 
muodostettua uutta toimialaa: Kaupunkiympäristön (KYMP) sekä Kulttuurin ja vapaa-ajan 
(KUVA) toimialat. Tutkimuksen käynnistyessä kaupungin uusi organisaatio oli ollut 
toiminnassa reilun vuoden ajan ja oletus oli, että uuden organisaation asettamat 
toimintaperiaatteet ovat alkaneet vaikuttaa toimialojen toimintatapojen muotoutumiseen. 
Tutkimuksella seurattiin, miten johtamisuudistukselle asetetut tavoitteet vaikuttivat ja 
muotoutuivat toimialojen toimintaan. Tutkimuksen tiedonkeruumenetelminä toimivat 
osallistuminen tutkittavien organisaatioiden tilaisuuksiin, organisaation jäsenten haastattelut 
ja sekä organisaation tuottaman muutosta käsittelevän dokumentaation hyödyntäminen. 
Tutkijat osallistuivat havainnoijan roolissa sekä niihin toimialojen yhteisiin tilaisuuksiin ja 
kokouksiin, joissa johtamisuudistusta nimenomaisesti käsiteltiin, että niihin tilaisuuksiin ja 
kokouksiin, joissa johtamisuudistuksen odotettiin vaikuttavan päivittäiseen työskentelyyn. 
Kenttätyön yhteydessä tutkijat kävivät myös haastatteluja ja keskusteluja toimialoilla 
työskentelevien ihmisten kanssa. Nämä haastattelut täydensivät ja syvensivät 
havaintoaineistoa. 

Tutkimuksen toteutustapa ja -aikataulu sovittiin toimialakohtaisesti, toimialan nimeämän 
tutkimusyhdyshenkilön avustuksella. Toimialojen johtamisrutiinit vaihtelivat jossain määrin. 
Samoin ne tavat, jolla koko kaupungin muutokselle asetetut tavoitteet määrittyivät kullakin 
toimialalla, saivat yksilöllisiä muotoja. Nämä yksityiskohdat huomioitiin tutkimus-ja 
kehittämishankkeen toteutuksessa, ja tästä syystä toimialoilla toteutuneet tutkimusprosessit 
eivät olleet identtiset, vaan niiden toteutusyksityiskohdat rakentuivat toimialan 
toimintatapojen perusteella. Tutkimukselle suunniteltu yleistoteutusmalli (katso kuva 2) 
räätälöitiin aikataulullisesti ja yksityiskohdiltaan tilaajan kanssa. 

Tutkijat osallistuivat koko tutkimus-ja kehittämishankkeen keston ajan sekä Helsingin 
kaupungin yhteisiin kehittämistapahtumiin, että toimialojen johtamisjärjestelmissä 
määriteltyihin tilaisuuksiin. Lisäksi tutkijat toteuttivat toimialoilla havainnointia tukevia ja 
täydentäviä haastatteluja sekä vuoden 2018-19 että vuoden 2019-20 talvikausien aikana. 
Näitä toimialatasoisia johdon/keskijohdon/toimihenkilöiden haastatteluja tuettiin myös 
kaupungin kanslian ja yleisjohdon kanssa käydyillä keskusteluilla. Etnografiselle 
tutkimusotteen takia yksityiskohtaista havainnointi-tai haastattelukertojen määrää on vaikea 
raportoida, koska numeraaliset luvut eivät anna tarkkaa kuvaa etnografisesta aineistosta1. 
Taulukot 1) ja 2) listaavat kuitenkin tämän hankkeen aikana kerätyn aineiston mielestämme 
riittävällä tarkkuudella. Yleisesti voidaan todeta, että tutkijat osallistuivat lähes 
kolmeensataan organisaation tilaisuuteen ja kokoukseen sekä keskustelivat satojen ihmisten 

1 
Esimerkkinä numeraalisen laskennan vaikeudesta on pohdinta, lasketaanko kahden päivän 
valtuustoseminaari yhdeksi kokoukseksi viikoittain toistuvien johtoryhmän kokousten lailla? 


kanssa ja haastattelivat yksityiskohtaisemmin kymmeniä ihmisiä. Etnografiseen prosessiin 
kuuluu edelleen, että kaikki tiedonkeruuhetket eivät olleet etukäteen sovittuja, 
yksityiskohtaisiin, ennalta määriteltyihin kysymyksiin perustuvia virallisia tapaamisia, vaan 
tiedonkeruuseen kuuluvat myös spontaanit, epävirallisemmat keskustelut organisaatioiden 
jäsenten kanssa. 

Väliraportointi 1 
31.5.2019 
Loppuraportointi 
8.1.2021 
Väliraportointi 2 
2.6.2020 
Kuva 2: Tutkimuksen yleistoteutusmalli määriteltiin tilaajan kanssa. 
Taulukko 1: Tutkimuksen aikana kerätty aineisto 

Kerätty aineisto ajalla 1.11.2018 21.12.2020 
•Observoidut tilaisuudet 284 
•Haastattelut 33 
•Sähköpostit tutkijoille 180 sähköpostia, joista tekstiä yhteensä 123 A4 sivua 
•Dokumentit Kokouksien materiaalit, raportit, media-aineistoa 
5 


Taulukko 2: Tiedonkeruun foorumit 

Aineistolähteet tutkimushankkeen aikana 
2018 2019 2020 
KYMP jory KYMP jory KYMP jory 
KUVA jory KUVA jory KUVA jory 
KUVA HATU jory KUVA HATU jory KUVA HATU jory 
KYMP HATU jory KYMP HATU jory KYMP HATU jory 
KUVA htk KUVA htk KUVA htk 
KYMP tsemppi KYMP tsemppi KYMP tsemppi 
KUVA NUP jory KUVA NUP jory KUVA NUP jory 
KYMP YLPI jory KYMP YLPI jory KYMP RYA jory 
KUVA KULP jory KUVA LIIKU jory KUVA johdon 
koronakoordinaatioryhmä 
KYMP työympäristön 
kehittämisen johdon työpaja 
KUVA johdon 
kuukausifoorumi 
KYMP MAKA jory KYMP esihenkilövalmennus 
Kaupunginvaltuusto KYMP laajennettu 
johtoryhmä 
KYMP PALU jory KUVA laajennettu 
johtoryhmä 
KYMP PALU htk 
KYMP MYLA jory 
KYMP YMPA jory 
KYMP RYA jory 
KUVA johdon kuukausifoorumi 
KUVA LIIKU esihenkilöpäivät 
KYMP esihenkilövalmennus 
KUVA HATU esihenkilöfoorumi 

Lyhenteet: 
jory= johtoryhmä 
NUP= Nuorisopalvelut 
LIIKU= Liikuntapalvelut 
KULP= Kulttuuripalvelut 
MAKA= Maankäyttö ja kaupunkirakenne, palvelukokonaisuus 
RYA= Rakennukset ja yleiset alueet, palvelukokonaisuus 
PALU = Palvelut ja luvat, palvelukokonaisuus 
HATU= Hallinto-ja tukipalvelut, palvelukokonaisuus 
YMPA=Ympäristöpalvelut 
Tsemppi= esimiesten kehittämisseminaari 
YLPI=Yleiset alueet, palvelu 
htk = henkilöstötoimikunta 
MYLA= Maankäytön yleissuunnittelu, palvelu 


Tutkijaresurssit 

Tutkimuksen kenttätyön toteuttivat apulaisprofessori, FT Virpi Sorsa ja tutkijatohtori, TkT 
Jouni Virtaharju. Tutkija Virpi Sorsa on ollut KUVA-toimialan ensisijainen tutkija ja tutkija Jouni 
Virtaharju KYMP-toimialan ensisijainen tutkija. Kunkin toimialan kenttätyövaiheesta vastasi 
sille nimetty ensisijainen tutkija. Tämän ohella tutkijat koordinoivat työtään, vertailivat 
tuloksiaan ja seurasivat myös toisen toimialan toimintaa keskustelujen ja dokumentaation 
avulla. Näin luotiin kattava ja syvällinen kuva muutoksen vaikutuksista tutkittavien 
organisaatioiden toimintakulttuureihin, näkökulmien yhtäläisyyksiin ja eroihin, sekä näiden 
tekijöiden vaikutuksiin. Kenttätyö vaati tutkijoilta tutkimusjaksojen aikana viikoittaista 
osallistumista kaupunkiorganisaation toimintaan2, sekä merkittävää työpanosta 
organisaation tuottaman dokumenttiaineiston tutkimiseen. 

Tutkimusprosessin kuluessa hankkeeseen osallistui myös kaksi opinnäytetyön tekijää, Rosa 
Höykinpuro ja Krista Silander. Opinnäytetyöt täydensivät ensisijaisten tutkijoiden työtä. 

Tutkimuksen tuotokset 

Tutkimuksen tuloksia on raportoitu tätä ennen kahdessa väliraportissa, jotka valmistuivat 
31.5.2019 ja 2.6.2020. Tämä hankkeen loppuraportti luovutettiin tilaajalle 8.1.2021. Näissä 
raporteissa on koottu tutkimuksessa syntyneet havainnot kaupungin johtamisuudistuksen 
vaikutuksista ja seurauksista toimialoilla sekä tehdyt päätelmät ja ehdotukset sekä 
toimialojen että kaupungin yleisjohdolle. Väliraportit ovat julkisia kirjallisia dokumentteja 
(pdf), näiden kirjallisten raporttien lisäksi tutkijat ovat tuottaneet kattavat esittelymateriaalit 
(MS Powerpoint) tutkimuksen sisällöstä. Hankkeen ohjausryhmälle on myös toimitettu 
erikseen sovittuja välituloksia arviointityön kuluessa. Tutkijat ovat myös esitelleet tuloksia 
kaupungin johtamisen kehittämistilaisuuksissa. 

Tutkimus-ja kehittämishankkeen tulosten käsittely ja niistä keskustelu ei rajoitu vain 
kaupungin organisaation sisäiseksi, vaan ne ovat luonteeltaan julkisia. Helsingin kaupungin 
muutoksen toteutus ja vaikutukset ovat merkittäviä teemoja suomalaisten 
kaupunkiorganisaatioiden strategisen johtamisen yleisessä tarkastelussa. Tutkimus 
kaupungin muutoksesta tuottaa uutta tietoa, josta voivat hyötyä sekä suomalaiset että 
kansainväliset julkisen sektorin organisaatiot, niiden johto ja henkilöstö, sekä akateeminen 
tutkimusyhteisö Suomessa ja kansainvälisesti. Tutkimuksen yhteiskunnallisena tavoitteena 
on ollut sekä tarjota julkisen sektorin piirissä työskenteleville ammattilaisille uutta tietoa 
organisaatiomuutosten mahdollisuuksista, riskeistä että ennakoimattomuuksista. Lisäksi 
pyrkimyksenä on herättää yleistä keskustelua ja suunnata kiinnostusta julkisen sektorin 

2 
Havainnoitavia tilaisuuksia toteutui lopulta tiedonkeruujakson aikana 1-2 viikossa tutkijaa kohden. 


kehitykseen Suomessa. Näiden yleisten ja laajasti yhteiskuntaa palvelevien tavoitteiden 
saavuttaminen edellyttää, että tutkimuksen havainnoista, tuloksista ja johtopäätöksistä 
käydään keskustelua, joka laajenee lopulta Helsingin kaupungin organisaation ulkopuolelle. 
Helsingin kaupungin muutoksesta ja sen tutkimuksesta on jo nyt raportoitu suomalaisten 
julkisorganisaatioiden strategista johtamista käsittelevässä teoksessa (Tienari & Harviainen, 
2020). Yhteiskunnallisen vaikuttamisen mahdollistamiseksi tutkimustulosten julkisuus ja 
yleinen jakelu on olennaista. Kaupunki julkaisee hankkeessa syntyvät raportit, esitykset ja 
puheenvuorot verkkosivuillaan. Tutkimusaineiston käyttö ei pääty tutkimusprojektin lopussa, 
vaan hankkeen tutkijat hyödyntävät sitä myöhemmin kansallisten ja kansainvälisten 
tiedejulkaisujen tuottamisessa. 

Tutkimus osana Helsingin kaupungin johtamisuudistuksen 
arviointikokonaisuutta 

Tässä raportoitu tutkimus on osa laajempaa arviointikokonaisuutta, jolla Helsingin kaupungin 
johtamisuudistuksen toteutumista arvioidaan. Helsingin kaupungin organisaatiossa 
hankkeesta on vastannut kaupunginkanslian talous-ja suunnitteluosasto (sittemmin 
strategiaosasto), vetäjänään strategiapäällikkö Marko Karvinen. Arviointipaletti on koostunut 
konsulttiyrityksen (KPMG) tekemistä arvioinneista sekä useamman yliopiston toteuttamasta 
tutkimushankkeesta. Arviointikokonaisuuteen on kuulunut tämän tutkimuksen ohella 
Tampereen yliopiston ja Helsingin yliopiston tekemät tutkimukset. Tutkimukset ja arvioinnit 
on tehty toisistaan poikkeavilla otteilla, tarkoituksena on ollut tuottaa monipuolinen ja 
toisiaan täydentävä arviointikokonaisuus. 

Johtamisuudistuksen arviointikokonaisuuden johtoryhmänä on toiminut kaupungin 
johtoryhmä. Johtoryhmässä arviointikokonaisuudesta on vastannut rahoitusjohtaja. 

Johtamisuudistuksen arviointikokonaisuuden käytännön seurantaa varten perustettiin 
projektiryhmä, johon kuuluivat toimialojen hallintojohtajat sekä heidän lisäkseen toimialan 
kehittämispalveluiden kehittämispäällikkö tai muu asiantuntija. Kaupunginkansliasta 
projektiryhmään kuului strategiat ja kehitys -yksikön (3 henkilöä), kaupunkitutkimus ja tilastot 
-yksikön (2), elinkeino-osaston (1), henkilöstöosaston (2) ja osallisuus ja neuvonta -yksikön (2) 
edustajia. Hankenin tutkijat ovat osallistuneet projektiryhmän kokouksiin. 

Hankenin toteuttamalle etnografiselle tutkimukselle perustettiin myös projektiryhmä, johon 
kuuluivat tutkijoiden lisäksi kaupunkiympäristön ja kulttuurin ja vapaa-ajan toimialan sekä 
kaupunginkanslian edustajat. Ryhmä seurasi tutkimuksen etenemistä ja tuki tutkijoiden työtä. 
Ryhmä kokoontui säännöllisesti noin kolmen kuukauden välein. Ryhmän koordinaattorina 
toimi erityissuunnittelija Sakari Uutela kaupunginkanslian talous-ja suunnitteluosastolta. 


Kaupunkiorganisaation muutoksen kokonaisuus 

Kun kaupunki uudisti organisaatiotaan vuonna 2017, keskeisiä muutoksia olivat 
strategiaohjauksen vahvistaminen, poliittisen päätöksentekoprosessin täsmennykset, 
ylimmän johdon uudelleenroolitus, virastojen yhdistäminen toimialoiksi ja tuki-ja 
hallintopalveluiden keskittäminen toimialaorganisaatioissa. Muutosta lähdettiin tekemään 
strategia-ja rakennelähtöisesti. Uusi kaupunkistrategia asetti uusia kunnianhimoisia 
tavoitteita ja käynnisti lukuisia strategisia kehittämisohjelmia, joiden toteuttaminen vaatii 
monen toimijan yhteistyötä. Rakennetta uudistettiin kokoamalla pieniä virastoja suuremmiksi 
toimialoiksi ja yhdistämällä niiden hallintotoiminnot toimialatasoisten organisaatioiden alle. 
Nämä muutokset johtivat aikaisempaa keskitetympään organisaatiorakenteeseen, jossa 
ylimmän johdon ja sen esikunnan eli kanslian asemavalta lisääntyi. Vuoden 2017 muutoksessa 
moni asia säilyi myös entisellään. Useimmat toiminnalliset prosessit, tehtävät, operatiiviset 
yksiköt, lakisääteiset velvoitteet ja työvälineet (ml. tietojärjestelmät) eivät muuttuneet. 
Kaupunkiorganisaation muutoksen voidaankin katsoa käynnistyneen sosiaalisen 
osajärjestelmän, tarkemmin sanoen sosiaalisen järjestelmän virallisen osan eli hallinnollistaloudellisen 
järjestelmän muutoksesta. Vaikka kaupunkiorganisaation muutos oli 
kaupunkiorganisaation omasta näkökulmasta historiallinen, ei organisaatiomuutosta voida 
yleisesti pitää erityisen radikaalina: organisoinnin perusperiaatteet eivät muutoksessa 
muuttuneet, vaan organisaatio on edelleen funktionaalinen linjaorganisaatio kuten 
aikaisemminkin. 

Organisaation voidaan karkeasti ajatella muodostuvan toisiinsa kytkeytyneistä osasista: 
toiminnallisesta, teknologisesta, taloudellisesta ja sosiaalisesta järjestelmästä3. Kun yhtä näitä 
muutetaan, syntyy epätasapaino, joka tuottaa muutospaineita muihin osajärjestelmiin. 
Hallinnon muutokset vaikuttavat suorasti ja epäsuorasti esimerkiksi tehtäväkokonaisuuksiin, 
joista organisaatio on vastannut. Osa näistä muutosseurauksista osattiin ennakoida, osa ei. 
Esimerkiksi toimialojen ydintoimintojen ihmiset ovat kuluneen valtuustokauden aikana 
toistuvasti kertoneet toimialahallinnon keskittämisen vaikeuttaneen heidän 
mahdollisuuksiaan keskittyä perustehtäviinsä. Virastotoimintojen hallinnolliset yhdistämiset 
toivat näkyväksi, miten työssä käytettävät tietojärjestelmät on suunniteltu historiallisten 
virasto-organisaatioiden ehdoilla ja miten ne eivät palvele muuttuneiden hallinnollisten 
tarpeiden toteuttamista. Hallinnolliseen muutokseen reagoi myös epävirallinen sosiaalinen 
järjestelmä, jota voidaan kutsua organisaation kulttuuriksi. Osa henkilöstöstä on 
valtuustokauden aikana haikaillut menneeseen virastoaikaan4 
jonka vastapainona johto on 

3 
Tässä on kyse ns. systeemiteoreettisesta jäsennystavasta, jota on organisaatiotutkimuksessa sovellettu 
runsaasti 1960-luvulta alkaen (ks. esim. Czarniawska, 2013). 
4 
Olemme aikaisemmassa raportissamme kuvanneet tätä kaipuuta menneeseen termillä postalgiapuhe 
(Virtaharju & Sorsa, 2020). 


pyrkinyt korostamaan mm. sellaisten hyveiden kuten asiakaslähtöisyyden, vastuullisuuden ja 
oma-aloitteellisuuden merkitystä5 
jokaisen organisaation jäsenen toiminnassa. 

Kaupunkiorganisaation muutos on siis tuottanut epätasapainoa ja jännitteitä osajärjestelmien 
välille, jotka ovat ilmenneet ennakoimattomuuksina, toimimattomuuksina, kritiikkinä ja 
konflikteina. Hallinnollisena käynnistynyt muutos aiheutti uusia toiminnallisia, kulttuurisia ja 
teknologisia muutospaineita organisaatioissa. Vuoden 2017 muutosten seurausten käsittely 
on jatkunut koko valtuustokauden ajan ja jatkuu myös tulevalle valtuustokaudelle. Suuren 
organisaation muutokseen liittyy aina hitautta, ja muutostahti voi turhauttaa kärsimättömiä. 
Muutoksen johtamisen keskustelussa on kuitenkin tiedostettu jo pitkään, että 
organisaatiomuutos vaatii onnistuakseen muutosta kaikissa organisaation osajärjestelmissä 
(Beer & Walton, 1987). Organisatorinen muutos ei ole kertaluonteinen dramaattinen 
interventio, vaan se on ajan yli toteutuva ja rakentuva oppimisprosessi, joka lopulta onnistuu, 
jos ihan tavalliset työntekijät hoitavat osaavasti työtehtäviään (March, 1981). 

Muutoksen ajallinen eteneminen ja toteutuminen 

Muutoksen johtamisen kannalta olennaista ei ole vain se mitä aiotaan tehdä (rakennetekijät), 
vaan myös se miten asiat toteutetaan (prosessitekijät). Kaupungin muutoksen johtamisessa 
on kiinnitetty enemmän huomiota kysymykseen ’mitä’ kuin ’miten’. Vuoden 2017 muutokset 
olivat rakenteellisia muutoksia: niillä vahvistettiin ja keskitettiin strategista ohjausta, 
asetettiin uusia strategisia tavoitteita, sekä yhdisteltiin organisaatioita suuremmiksi 
kokonaisuuksiksi. Vähäisemmälle huomiolle jäi se mitä tämän jälkeen oli tarkoitus tapahtua. 
Me tutkijat emme ole nähneet esityksiä tai jäsennyksiä siitä, miten muutoksen oli tarkoitus 
edetä kaupunkiorganisaatiossa yleisesti tai toimialaorganisaatiossa (esim. muutoksen 
tiekarttoja). Muutoshuomio kiinnittyi rakenteellisten muutosten vaatimien päätösten 
aikaansaamiseen, ei muutoksen suunniteltuun läpivientiin. Muutosprosessin ohjaamiselle 
emme havainneet tarjottavan tukea tahi apua, vaan toimialaorganisaatiot olivat omillaan 
rakenteellisten muutosten toteuttamisen jälkeen. Useampi toimialoilla työskennellyt henkilö 
kuvasi vuoden 2017 tilannetta selviytymiskamppailuna: tehtiin kriittisimmät ratkaisut ja 
katsottiin mitä seuraavaksi eteen tulee. Johtamisen kuva näyttäytyi reaktiivisena, 
organisaation kehittäminen välttämättömimpien asioiden kokoon kursimisena. Toimialoilla 
paljon huomiota kiinnittyi keskitettyjen hallinto-ja tukipalvelujen toiminnan 
käynnistämiseen, työtä tehtiin vanhojen virastojen byrokraattisen prosessien 
yhtenäistämiseksi, kuten tiliöintien ja diaariointien sopimista. Ydintoiminnot jatkoivat 
toimintaansa enemmän tai vähemmän vanhoista lähtökohdista. Toimialaorganisaatioissa 
tehtiin jossain määrin operatiivisen tason uudelleenjärjestelyjä ja mm. uusien esimiesten 
rekrytointeja. 

5 
Tätä tarkastellaan raportissa myöhemmin käsitteen ’normatiivinen johtamisideaali’ avulla. 


Vuonna 2018, jolloin tutkimuksemme käynnistyi, strategiset muutosohjelmat alkoivat 
rantautua toimialoille. Näitä ohjelmia oli valmisteltu kansliaorganisaatiossa ja vuodesta 2018 
alkaen ne alkoivat vahvemmin vaikuttaa toimialojen toimintaan. Raportoimme vuoden 2019 
väliraportissa (Virtaharju & Sorsa, 2019) toimialojen reagoinnista kehittämisohjelmiin. 
Ohjelmia oli lukumääräisesti paljon ja ne etenivät toteutusvaiheeseen melko samanaikaisesti, 
sillä olihan tarkoitus saada aikaiseksi merkittäviä tuloksia kuluvan valtuustokauden aikana. 
Tämä sai aikaan kehittämistoimenpiteiden toteuttamisen suman toimialaorganisaatioissa. 
Käytimme aikaisemmissa raporteissamme termiä ’kehittämisinto’6 
kuvaamaan toimialojen 
kokemusta kansliasta jalkautuvien ja toimialan itse perustamien hankkeiden muodostamasta 
kokonaisuudesta. Nämä hankkeet asettivat toimialoille satoja erilaisia operatiivisia tavoitteita 
ja toimenpiteitä. Esimerkiksi Luonnon monimuotoisuuden turvaamisohjelma (LUMO) tuotti 
KYMP-toimialalle noin 20 erilaista tavoitetta ja 89 toimenpidettä, joista 15 vaati erillisiä 
taloudellisia resursseja. Vastaavia hankkeita oli kymmeniä, ja kaikkien ohjelmatavoitteiden ja 
toimenpiteiden kokonaisuudesta saatiin muodostettua jonkinlainen kokonaiskuva vasta 
vuoden 2020 syksyllä tehdyssä strategian toteutumisen arviointivaiheessa. Organisaatiossa 
kenelläkään ei ollut kokonaiskuvaa muutoksen kuluessa siitä, missä määrin ohjelmien 
asettamat tavoitteet olivat yhtäläisiä, toisiaan täydentäviä tai ristiriitaisia. Yksittäisenä 
esimerkkinä mainittakoon epäselvyys siitä, missä määrin ympäristöohjelmissa asetettu 
kaupungin maapinta-alan metsäisyysaste (n. kolmannes pinta-alasta, tarkka luku vaihteli 
ohjelmittain) suhtautui kaavoituksessa asetettuun pyrkimykseen kaupunkirakenteen 
tiivistämisestä. Yhdenkään yksilön kognitiivinen kapasiteetti ei olisi riittänyt kokonaisuuden 
hallitsemiseen ja yhteismitaton raportointi ei myöskään mahdollistanut asian vaatimaa 
analysointia. Strategisten hankkeiden toinen toistuva ongelma oli, että niiden suunnittelussa 
ei oltu huomioitu toteutukseen liittyviä resurssitarpeita, ei toteutuksen vaatimia 
henkilöresursseja tai toteutuksen ylläpidon aikaansaamia taloudellisia kustannuksia. 

Myös KUVA-toimialalla käsiteltiin kehittämisohjelmia huomioimalla, että kaupungilla on 
strategiamittareita, ohjelmamittareita (HYTE), sekä muitakin mittareita, joihin toimialan tulee 
reagoida. Tutkijoiden huomio kiinnittyi siihen, ettei kaupungin strategisessa johtamisessa 
ollut vakiintunutta kieltä. Johtoryhmissä pohdittiin, puhutaanko toimialan isoista 
kehittämishankkeista vai strategiakauden toiminnan painopisteistä. Kielen 
vakiintumattomuus vei huomiota itse asiasta sanallisiin muotoiluihin eli 
muutossemantiikkaan. Strategiaa, joka lähtisi perustoimintaa tekevien ihmisten 
kehittämistarpeista, ns. ruohonjuuritasolta, ei ollut, vaan strategia tuli toimialalle erillisinä 
kehittämishankkeina, joille oli vaikea löytää omistajuutta. Tämä mietitytti myös 
palvelukokonaisuuksissa. Strategian toteuttaminen näyttäytyi ristiriitaisena. Esimerkiksi 
liikkuvan Helsingin strategiassa ristiriita syntyi valinnasta, rakennetaanko paljon liikkuville 
parempia palveluita vai vähän liikkuville lähipalveluita. Ensimmäisessä vaihtoehdossa 

6 
Toimialalla (KYMP) kehittämisihmiset alkoivat käyttää tilanteesta termiä ’kehittämisähky’. KUVAssa puhuttiin 
mm. ’kehittämispöhinästä’. Useiden kommentoijien mukaan pöhinä ei ole hellittänyt toimialoilla 
valtuustokauden lopussakaan. 


vaikuttavuutta saataisiin välittömästi asiakastyytyväisyyden lisääntymisellä ja toisessa 
vaihtoehdossa tulokset näkyisivät vasta pidemmällä aikajaksolla asukkaiden terveyden 
paranemisessa. 

Omassa strategian ja rytmin muutoksen tarkastelussaan 25.9.2018 kaupunki esitti 
toimeenpano-ongelmien ratkaisuksi rakenteellisia keinoja: ”1) Johtoryhmä arvioi strategian 
ja muutoksen etenemisen kaupungin palveluissa, 2) Parannetaan strategian ja muutoksen 
etenemisraportointia, 3) Edistetään toimintakulttuurin muutosta johtajien 
tulospalkkiojärjestelmän avulla.” Toimialojen näkökulmasta muutos tuli ulkopuolelta, 
objektivoivina vaateina: me olemme suunnitelleet, nyt teidän tehtävänne on viedä 
käytäntöön7. Tämä dynamiikka tuli tutuksi esimerkiksi ensimmäisen OSBU-projektin myötä, 
jolloin toimialoille tuli kymmeniä ja satoja kaupunkilaisten ideoita käsiteltäväksi nopealla 
aikataululla. Näiden suunnitelmien analysointi ja arvottaminen jäi lopulta varsin harvojen 
asiantuntijoiden käsiin ja heidän tuli nopeilla aikatauluilla neuvotella, mitoittaa ja organisoida 
ne osaksi henkilökohtaisia työkuormia. 

Vuoden 2020 piirteenä oli, että useampi kaupunkiyhteinen toimintamalli alkoi rantautua 
toimialoille. Näistä useampi liittyi esimerkiksi HR-toimintoihin, joista on kaupunkiyhteisesti 
lanseerattu erilaisia toimintamalleja ja työkaluja esihenkilöiden käyttöön. Esimiestyön 
tehostamisessa tarvittavia työkaluja saatiin siis käyttöön (tai ainakin käytön harjoitteluun) 
muutoksen neljäntenä vuonna. Koska muutoksella ei ollut tiekarttaa, on 
toimialaorganisaatioiden hallinnoissa jouduttu tekemään omaehtoisia ratkaisuja erilaisten 
työkalujen ja toimintamallien kehittämisessä. Osan työkaluja suhteen on jääty odottamaan 
kaupunkiyhteisiä päätöksiä ja sinnitelty vanhentuneilla työkaluilla, osassa toimialoja on 
rakennettu omia ratkaisuja, joista toimivimpia ollaan kanslian myötävaikutuksella 
laajentamassa kaupunkiyhteisiksi. 

Yhteenvetona voi todeta, ettei kaupunki ole onnistunut muutoksen rytmittämisessä. 
Prosessia on toimialojen näkökulmasta leimannut epätietoisuus, satunnaisuus ja 
nurinkurisuus. Muutoksen ensimmäisenä vuonna toimialat jäivät varsin yksin ratkomaan 
integraatiohaasteitaan ja rakentamaan toimialaorganisaatiota ilman parempaa tietoa siitä, 
onko kaupunkiyhteisiä muutoksen ja johtamisen työkaluja tulossa ja millä aikatauluilla. 
Organisaation ja toiminnan kehittämistä tehtiin vaihtelevalla menestyksellä oman toimialan 
piirissä. Tämän jälkeen toimialoille vyörytettiin strategisten kehittämisohjelmien tavoitteita 
ja toteutusta ilman että niiden vaikutusta olisi ollut huomioitu resurssisuunnittelussa. 

7Kuva-toimialan Liikunnan palvelukokonaisuuden esihenkilötilaisuudessa esiteltiin kaupungin 
liikkumisohjelmaa. Ohjelman keskushallinnosta tullut vetäjä esitteli suunnitelmat, miten nyt käynnistetään 
kaupunkilaisten liikuttaminen. Tilanteesta teki absurdin se, että juuri ennen kyseistä esittelyä ko. 
palvelukokonaisuuden esihenkilöt olivat yhdessä pohtineet, mistä he leikkaavat toimintoja määrärahojen 
puutteessa. Nyt he kuuntelivat miten joku muu lanseeraa samankaltaisia asioita, joita he joutuivat karsimaan. 


Kolmannen vuoden syksyllä muutoksen johtamisen painopisteeksi tuli menneen 
strategiakauden tulosten selvittäminen, mikä osoittautui varsin haastavaksi tehtäväksi, koska 
kaupungilla ei ole vakiintuneita strategian seurantatyökaluja. Asioita monimutkaisti tietenkin 
kolmantena muutosvuonna myös koronapandemia, jonka vaikutukset vaihtelevat 
merkittävästi eri toimialoilla. Koronapandemian vaikutusta käsitellään tarkemmin raportin 
osiossa, jossa tarkastellaan johtamisen tunnetyötä. 

Kaupungin muutosprosessin onnistumista voi edelleen arvioida tunnetun 
muutosjohtamismallin avulla. Harvardin yliopiston professori John Kotter lanseerasi vuonna 
1995 muutoksen johtamisen kriittiset kahdeksan askelta (1995; myös Kotter, 2012). Nämä 
kuuluisat askelet ovat: 1) Muutoksen välttämättömyyden ymmärtäminen, 2) muutosta 
ohjaavan ryhmän perustaminen, 3) selkeän vision ja strategian laatiminen, 4) 
muutosviestintä, 5) henkilöstön valtuuttaminen päämäärän mukaiseen toimintaan, 6) lyhyen 
aikavälin onnistumisten varmistaminen, 7) muutosten vakiinnuttaminen, ja 8) muutosten 
juurruttaminen organisaation arkeen. Kotterin väite oli se, että useimmat 
organisaatiomuutokset epäonnistuvat jo ensimmäisissä vaiheissa. 

Helsingin kaupungin voi katsoa parhaiten onnistuneen Kotterin kolmannen vaiheen eli 
selkeän vision ja strategian laadinnassa. Muutosviesti on mielestämme ollut varsin hyvin 
kuvattu erityisesti kaupunkitasolla. Samoin kaupunkitasolla askel 2: muutosta ohjaavan 
ryhmän kokoaminen, on mielestämme ollut varsin onnistunutta, vaikka julkisuudessa on 
myös esiintynyt ylimmän johdon välistä ristivetoa. Sen sijaan askelia 5: henkilöstön 
valtuuttaminen päämäärän mukaiseen toimintaan ja 6: lyhyen aikavälin onnistumisten 
varmistaminen ei mielestämme ole johdettu kovin taitavasti. Askeleen 5 yhteydessä annetut 
ohjeet korostavat organisatoristen muutosesteiden poistamisen ja muutoksen etenemisen 
seurannan tärkeyttä. Askel 6 korostaa muutoksen positiivisten puolten ja onnistumisten 
näkyväksi tekemistä organisaatiossa. Kuvaamme myöhemmin tässä raportissa tarkemmin, 
millaisia muutoksen esteitä tunnistamme organisaatiossa. Vaiheet 7 ja 8 eivät mielestämme 
ole vielä edes ajankohtaisia kaupungin muutoksessa. 

Kotterin jäsennys on saanut myös kritiikkiä sekä akateemisilta tutkijoilta että käytännön 
muutostyön tekijöiltä. Sen on kuvattu perustuvan liikaa radikaalille ja lineaarisesti etenevälle 
muutostulkinnalle ja jäsentävän muutosta vain korvaamislogiikan8 
avulla, Kotterin on kuvattu 
jättävän muutoksen eettiset ja poliittiset piirteet liian vähäiselle huomiolle ja edelleen malliin 

8 
Muutosta voidaan ymmärtää korvaamislogiikan ja täydentämislogiikan avulla (Weick & Quinn, 1999). 
Korvaamislogiikka jäsentää muutosta siten, että ennen kuin uutta voidaan omaksua, on vanhoista toimintaja/
tai ajattelumalleista ensin päästävä eroon, ’poisopittava’. Tällainen muutos, jossa vanha torjutaan, herättää 
usein muutosvastarintaa. Täydentämislogiikka tarkastelee muutosta kumulatiivisena, olemassa olevan päälle 
rakentuvana ilmiönä. Sen lähtökohta on positiivinen: miten voimme parantaa, syventää, levittää sitä mikä 
organisaatiossa on hyvää. Tämä muutoksen johtamisen tarkastelutapa ei samalla tavalla viritä 
muutosvastarintaa asianomaisissa. On tärkeää huomioida, että molemmat logiikat ovat olennaisia työkaluja 
muutoksen johtamisessa – muutokset maailmassa vaativat molemman logiikan mukaisia interventioita. 


ei ole päädytty akateemisen tutkimuksen vaan satunnaisten muutosanekdoottien perusteella 
(Virtaharju, 2017; Hughes, 2016). Mallin on kuvattu myös korostavan vain ylimmän johdon 
muutostoimijuutta, ja jättävän huomiotta keskijohdon sitoutumisen ja aktiivisuuden 
tärkeyden (Katzenbach, 1996; Mantere, 2005). Kotterin askeleet tarjoavat kuitenkin 
ymmärrettävän, vaikkakin rajallisen tavan arvioida muutoksen toteutumista 
kaupunkiorganisaatiossa. 

Tartumme vielä kotterilaisen muutoskäsityksen korostamaan ylimmän johdon muutosrooliin. 
Havaintomme on, että kaupunkiorganisaatiossa muutos assosioidaan hämmästyttävän usein 
pormestarin henkilöön. Esimerkiksi KUVA-toimialalla viitattiin usein ’pormestarin ohjaukseen’ 
ja KYMP-toimialalla toistuvasti puhuttiin katutöiden haittojen vähentämishankkeesta 
’pormestarin hankkeena’, eikä ’omana hankkeena’9. Kaupunkimuutoksessa, niin hyvässä kuin 
pahassa, tuntuu korostuvan pormestarin rooli. Tämä kielii siitä, että muutosta on johdettu 
määrätietoisesti kaupunkitasolla ja vertikaalisesti ’ylhäältä alas’, mutta toimialatasolla 
muutoksen johtamisen eväät ovat olleet rajallisempia. Ja jos muutoksia on joskus pyritty 
johtamaan enemmän alhaalta ylös, on aloitteellisuudesta saattanut seurata ”ojennukseen 
laittamista”. Tällainen ylivallan käyttö on omiaan passivoimaan aloitteellisuutta. Helsingin 
kaupungin muutosjohtamiskulttuuria ei voi pitää erityisen mukaan kutsuvana (englanniksi 
inclusive) (Quick & Feldman, 2011) verrattuna moneen muuhun suureen organisaatioon10. 

Yllä esitetyt haasteet ovat toisaalta varsin ymmärrettäviä, sillä edellinen laaja 
organisaatiomuutos kaupungin organisaatiossa on tehty 1960-luvulla. Vaikka kaupungin 
esihenkilöiden johtamisidentiteetti rakentuu enemmän säilyttämisen ja ylläpitämisen kuin 
toiminnan jatkuvan kyseenalaistamisen ja kehittämisen varaan, on selvää, että kuluneen 
valtuustokauden myllerrykset ovat altistaneet esihenkilöitä ja johtoa muutoksen 
haltuunotolle. Oppiminen on mahdollista niin organisaatioiden kuin yksilöiden tasolla ja se on 
vaikuttavampaa, jos muutoskokemuksia käsitellään ja niistä pyritään oppimaan tietoisesti. 
Mielestämme hyvä esimerkki prosesseissa tapahtuvasta oppimisesta näkyy Osallistavan 
budjetoinnin prosessissa (OSBU). OSBU:n toinen kierros käynnistettiin vuonna 2020, ja uuden 
kierroksen toteutus kertoo, miten ensimmäisen toteutuskierroksen erheistä on otettu opiksi. 
Prosessissa huomioidaan toimialaorganisaatioiden mahdollisuudet ja rajoitteet merkittävästi 
aikaisempaa paremmin. 

9 
Tästä huomiosta kiitos hallintojohtajalle. 
10 
Tätä teemaa jäsennetään raportissa tarkemmin, kun keskustelemme esittely-ja valmistelukulttuurin ja 
toimeenpanokulttuurien eroista. 


Johtamisideaalina ohjattavuus ja kontrolli 

Kaupungin organisaatiomuutoksella tavoiteltiin päätöksenteon tehostamista sekä parempaa 
strategista vaikuttavuutta ja tuottavuutta aikaisempaan organisaatioon nähden. Näiden 
pyrkimysten saavuttamisen keinoksi nähtiin organisatorisen ohjattavuuden ja kontrollin 
parantaminen. Kontrolli on keskeinen organisaatioteoreettinen käsite. Kontrolli on 
mekanismi, jolla organisaation jäseniä muodollisesti tai epämuodollisesti ohjataan toimimaan 
organisaation tavoitteiden mukaisesti. Kontrollia tarkastellaan tässä yhteydessä moraalisesti 
neutraalina käsitteenä; missä tahansa organisaatiossa ihmiset luopuvat jossain määrin 
yksilöllisestä autonomiastaan kollektiivisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Erilaiset 
organisaatiot kuitenkin hyödyntävät erilaisia kontrollimekanismeja, samoin eri aikoina 
erilaiset kontrollin muodot ovat olleet johtamisessa vallalla. 

Barley ja Kunda (1992) kuvasivat, miten 1900-luvun aikana ajatukset johtamisen ja kontrollin 
suhteesta ovat vaihdelleet rationaalisen ja normatiivisen johtamisideologian välillä. Ideologia 
viittaa käsityksiin johtamisen ihanteesta: millaista johtajuutta pidetään hyvänä ja 
oikeutettuna. Rationaalinen johtamisideologia viittaa järkiperäisyyteen johtamisen 
perustana. Se ilmestyi osaksi länsimaalaisia työorganisaatioita 1800-luvulla ja on siitä lähtien 
määritellyt johtajuuden sisältöä ja arvostuksia. Arkikeskusteluissa termit byrokratia ja 
’management/hallinto’ liitetään toistuvasti rationaaliseen johtamisideaaliin. Rationaalisessa 
johtamisideologiassa korostuu yksilöllisyys, formaali tasavertaisuus, usko sosiaaliseen ja 
teknologiseen edistykseen ja ammattimaisuus (professionalismi). Talouden ja tekniikan taidot 
ovat johtamisen ammatillinen perusta. Tuo perusta on tieteellis-rationaalinen (Brubaker, 
1984): johtaminen rakentuu asioiden määriteltävyydelle, tekniselle ammattitaidolle ja 
tehokkuudelle, ja päätöksenteko perustuu laskennalle. Raha on keskeinen objektivoitunut 
teknologia, jolla seurataan organisatoristen panos-tuotos-logiikoiden toteutumista ja 
arvotetaan, mitkä ovat parhaita ratkaisuja. Rationaalinen johtamisideologia korostaa 
tavoitteiden, toiminnan ja tulosten mitattavuutta ja seurattavuutta, keskiöön nousee myös 
asioiden ulkoinen kontrolli (kuri). Johtajuussuhteet ymmärretään transaktionaalisina, eli 
vaihdantaan perustuvina11. 

Normatiivinen johtamisideologia rakentuu sosiaalisten normien eli yhteisöllisten 
käyttäytymissääntöjen ja arvojen omaksumiselle. Johtajuuden keskiöön nousee moraalisena 
esikuvana toimiminen: johtajan tehtävä on sitouttaa yhteisön jäsenet jaettuihin sosiaalisiin ja 
kulttuurisiin normeihin; itseohjautuvuuteen, oppimiseen ja itsekuriin kannustaminen. 
Hyväksi ymmärretty johtajuussuhde on transformationaalinen, eli johtajuus rakentuu jaetun 
tulevaisuuskuvan ohjaamaan johtajien ja seuraajien yhteiseen kasvu-ja kehitysprosessiin, 
jossa ”seuraajista kasvaa itsessään johtajia ja (asemallisista) johtajista moraalisia 
auktoriteetteja” (Burns, 1978). Rationaalisen ja normatiivisen johtamisideologian eroja voi 

11 
Sama arkisemmalla suomella sanottuna: ’palkka tai asema sulle, työpanos mulle’. 


jäsentää edelleen hyödyntämällä Isaiah Berlinin (1969) tunnetuksi tekemiä käsitteitä ’vapaus 
jostakin’ ja ’vapaus johonkin’ (englanniksi negative vs positive liberty). Vapaus jostakin 
ymmärretään rakenteiden, esteiden tai rajoitteiden puutteena. Ihminen on vapaa jostakin, 
jos hän on vapaa toimimaan ilman rajoitteita. Tämä ymmärrys yksilön autonomian ja 
kontrollin suhteesta on tunnusomainen rationaaliselle johtamisideologialle, 
organisaatiosuunnittelu liittyy pohdintaan missä asioissa ja missä määrin ihmisille on syytä 
asettaa rajoitteita, jotta heistä saadaan tavoiteltavia tuloksia. Vapaus johonkin sen sijaan 
tarkoittaa työorganisaatiotilanteessa ihmisen mahdollisuuksia rakentaa omaa 
identiteettiään, kehittää itseään ja yrittää saavuttaa tavoitteitaan työnsä kautta. Hän on 
vapaa tekemään työtään parhaiden kykyjensä mukaisesti. Tämä ajatus rakenteista toiminnan 
mahdollistajana ennemmin kuin rajoittajana, on tunnusomainen normatiiviselle 
johtamisideologialle. 

Barley ja Kunda olivat sitä mieltä, että nämä ideologiat ovat olleet vuorotellen muodissa 
liikkeenjohdon keskustelussa vuosikymmenten kuluessa ja että 1980-luvulta lähtien 
länsimaissa olisi eletty vahvistuvan normatiivisen johtamisideologian maailmassa. Muut 
tutkijat ovat väittäneet, että johtamisideaalit pitäisi nähdä pikemminkin heilurin 
ääriasentoina, joiden välissä erilaiset johtamismallit liikkuvat. On myös väitetty, että vallitseva 
jälkiteollinen yhteiskunta on kulttuurisesti niin pirstoutunut, että molemmat johtamisideaalit 
elävät toisistaan riippumatonta rinnakkaiseloa aikamme organisaatioissa (Grint, 2005). 

Kun tarkastelemme Helsingin kaupungin johtamista, havaitsemme viimeisen edellisistä 
väitteistä saavan vahvistusta. Kaupunkiorganisaatio näyttää pyrkivän vahvistamaan 
molempia johtamisideaaleja samanaikaisesti. Rationaalinen johtamisideologia näkyy 
kaupungin strategia-ja talousohjauksessa. Esimerkiksi keskustelu strategiasta on ollut ajoin 
kuin strategiaoppikirjasta: toimialoilla on keskusteltu käsitteiden määrittelyistä ja pohdittu, 
että jos asiaa ei löydy strategiasta, niin sitä ei ole olemassa. Havaintomme ovat osoittaneet 
myös jännitteen kontrollin ja vapauden välillä. Koska kanslialla on tulkittu olevan halu lisätä 
palvelutoiminnan kontrollia, toimialoilla on pyritty vastaamaan kontrollitarpeeseen 
palvelutoiminnan tavoitteiden standardisoinnilla ja teknologisoinnilla (eli tavoitteiden 
toteutumisen mittaamisella). Standardisoinnin ja teknologisoinnin kääntöpuoli on, että 
ylemmälle johdolle tarjotaan sitä, mitä he tilaavat, eikä innovaatioille jää tilaa. Toisaalta jos 
marionetin naruja höllennetään, johdossa herää epäily, ettei toivotut asiat etene. 
Aloitteellisuus ja uudet innovatiiviset ratkaisut jäävät harmaalle alueelle. Organisaatioissa on 
aloitteellisuutta, mutta johdon on vaikea luottaa näiden aloitteiden johtavan strategisiin 
ratkaisuihin. 

Kaupungin HR-toiminta pyrkii kehittämään johtamista sen normatiivisen ideaalin 
periaatteilla. Valmentavan ja jaetun johtajuuden keskustelut, joita kaupunki edistää, 
edustavat yhteiskunnassamme vallitsevaa käsitystä esihenkilöstä organisaationsa ja 
yhteistyökumppaneidensa palvelijana, jonka johtamiskyvykkyys perustuu omalla esimerkillä 


johtamiseen, ihmissuhde-ja itsetuntemustaitoihin. Kaupungin HR-materiaaleissa (esimerkiksi 
Stadin HR:n johtamisen eettiset periaatteet) esihenkilötyön ideaalikuvaus rakentuu 
normatiiviselle johtamisideaalille, sivuuttaen johtajuuden rationaaliset aspektit. 

Esihenkilöiden arjessa nämä erilaiset johtamisideologiat tuntuvatkin käsitteellisistä 
eroavaisuuksista huolimatta sulautuvan käytännössä toimiviksi yhdistelmiksi, ainakaan emme 
tunnistaneet esihenkilöiden erityisemmin tuskailevan johtamisjärjestelmiin liittyvien 
ideologisten epäjohdonmukaisuuksien takia. Esihenkilöt tuntuvat pystyvän elämään näiden 
johtajuuden paradoksaalisuuksien kanssa varsin hyvin. Kaupunkiorganisaatio on 
perimmäiseltä olemukseltaan muutosten jälkeenkin ammatillinen byrokratia (Mintzberg, 
1979) ja funktionaalinen organisaatio, ja silti sen sisällä on rajattuja alueita, joissa 
muunkinlaiset organisoitumisen tavat voivat olla toimivia. Esimerkiksi Silanderin (2020) 
opinnäytetyön tulokset Oodi-kirjaston itseohjautuvien tiimien kokeilusta olivat myönteisiä. 
Itseohjautuvissa tiimeissä työskentelevät kuvasivat olevansa motivoituneita ja sitoutuneita 
työhönsä, vapaita rakentamaan työnsä kannalta merkittäviä verkostoja sekä toimimaan oman 
asiantuntemuksensa mukaisesti. Organisatorinen kontrolli, toteutui se sitten jaettujen 
arvojen tai neuvoteltujen tavoitteiden ja kirjattujen toimintaohjeiden ja -sääntöjen kautta, 
jatkuu. 

Tämä ei kuitenkaan ole koko tarina kaupunkiorganisaation johtamisen ja kontrollin suhteesta. 
Asiaa voidaan tarkastella myös sen kautta kuka ja miten kaupunkiorganisaatiossa kontrollia 
toteuttaa ja miten, sekä mihin asioihin organisaatioissa kontrolli kohdistuu. Näistä 
näkökulmista kontrollin muutokset näyttäytyvät enemmän ongelmallisina. 

Vuonna 2017 toteutetun organisaatiomuutoksen seurauksena ohjaus ja kontrolli ei niinkään 
muuttunut, vaan lisääntyi organisaatiossa. Strateginen johtaminen tulostavoitteineen 
synnytti historiallista kaupunkistrategiaa vahvemman, uuden ohjaus-ja kontrollimekanismin 
organisaatioon. Vanhat, jo olemassa olleet kontrollikeinot (erityisesti talousarvioprosessi) 
jatkoivat samanaikaisesti toimintaansa pääsääntöisesti entisessä muodossaan. Näiden 
kahden kontrollimekanismin ero on se, että strategia pyrkii asettamaan organisaatioille 
toiminnallisia ja taloudellisia tulospyrkimyksiä ja talous kontrolloi organisaation toimintaa 
taloudellisen kulubudjettien avulla. Historiallisesti tuloskontrolli on nähty vapailla 
markkinoilla kilpailevien organisaatioiden ja toimintakontrolli byrokraattisten, eikilpailullisissa 
ympäristöissä toimivien organisaatioiden piirteenä (Williamson, 1975: Ouchi, 
1979), mutta tosiasiallisesti organisaatiot hyödyntävät erilaisia kontrollimekanismien 
yhdistelmiä kuitenkin siten että jokin kontrollimuoto on vahvin12. 

12 
Ouchi (1979) muistetaan myös siitä miten hän esitti, että nopeasti muuttuvissa toimintaympäristöissä 
toimivin kontrollimekanismi on ns. klaanikontrolli, joka perustuu organisaation jäsenten yhteiseen 
arvopohjaan. Esimerkiksi tiedeyhteisössä menestyvät tutkijat tarjoavat roolimallin noviiseille. Jotta tietäisit 
kenestä ottaa mallia, tutki listoja. Tutkijoiden tai tiedejulkaisun menestymistä arvioidaan sen perusteella, 
kuinka paljon heidän työtään tai ko. lehden artikkeleita hyödynnetään muiden tutkijoiden työssä, ns. sitaatti



Kaupungin ylimmän johdon ja kanslian näkökulmasta organisatoriset ohjaus-ja 
kontrollikeinot siis vahvistuivat ja lisääntyivät. Sen lisäksi, että ohjausmekanismeja oli 
aikaisempaa enemmän, myös ohjattavia yksiköitä oli vähemmän. Tämä tarkoitti, että 
kontrollia täytyy kohdentaa aikaisempaa harvempaan yksikköön. Jos vanhassa maailmassa 
ohjattavia organisaatioita oli useita kymmeniä, on niitä uudessa organisaatiossa puolikas 
tusina (toimialat ja liikelaitokset). Ohjaus-ja kontrollityön volyymi on siis aikaisempaa 
pienempi. 

Toimialojen näkökulmasta tilanne näyttäytyy erilaisena. Erityisesti ne toimialat, joilla tätä 
tutkimusta on tehty (KYMP, KUVA) koottiin yhdistämällä useita pienehköjä virastoja 
suuremmiksi kokonaisuuksiksi. Muutoksia voi ajatella virastojen fuusioina, joissa 
ensimmäisessä vaiheessa toteutettiin hallinnollinen integraatio. Toimialojen ydintoimintoihin 
ei tehty merkittäviä muutoksia muutoksen ensivaiheessa, vaan ne käynnistivät toimintansa 
aikaisempien organisaatioiden toimintamallien mukaisina13. Valtuustokauden aikana on toki 
ilmennyt vaihtelevia operatiivisia muutostarpeita, joita on sittemmin toteutettu toimialojen 
sisällä14. Toimialan näkökulmasta kansliasta tuleva ohjaus laajeni uusille alueille ja tehostui, 
mutta toimialojen välitön muutoshaaste liittyikin toimialan sisäisen toiminnan organisointiin: 
miten rakentaa organisaatio, joka pystyy samanaikaisesti toteuttamaan sekä sille a) 
talousarvioprosessissa asetetut sitovat tavoitteet (jotka liittyvät operatiiviseen perustyöhön), 

b) toteuttamaan ne uudet strategiset ohjelmat, joiden tulosten varmistaminen vaatii 
monialaista, poikkiorganisatorista yhteistyötä, että c) pystyttämään toimivat toimialan 
sisäiset, toimialan ja kanslian väliset vertikaaliset, ja toimialojen ja liikelaitosten väliset 
horisontaaliset yhteistyösuhteet ja -käytännöt. Toimialojen muutoshaaste oli siis melkoinen: 
vastata pysyviin operatiivisiin haasteisiin, uusiin strategisiin haasteisiin ja rakentaa samalla 
toimivaa organisaatiota. 
Myös se, kenen ehdoilla kontrollimekanismit on organisaatiossa laadittu, on merkittävä 
kysymys. Talouden seuranta on kaupunkiorganisaatiossa keskeinen kontrollikäytäntö, mutta 
merkillepantavaa on, että se toisintaa kaupungin hallinnollista rakennetta, ja jättää 
organisaation toiminnan varsin vähäiselle huomiolle. Kuten eräs organisaation jäsen 
kommentoi tutkijalle: ”meillä ei ole tapana seurata rahan käyttöä, vain käyttää sitä”. 
Operatiiviset esimiehet eivät organisaatiossa käytännössä pysty seuraamaan hallinnoimiensa 
kokonaisuuksien kustannuskertymiä, heiltä puuttuu näkymä siihen, mitä heidän 
vastuualueillaan tapahtuu. KYMP-toimialalla rakennuttamisesta vastaava projektipäällikkö ei 

indeksit. Klaanikontrolli liittyy luvussa aikaisemmin tarkasteltuun normatiiviseen johtamisideologiaan ja sen 
soveltamiseen organisaatioiden johtamisessa. 
13 
Tämä on yleistys joka ohittaa yksityiskohtia. Esimerkiksi KYMP-organisaatiossa tehtiin jo muutoksen 
alkuvaiheessa rakenteellisia muutoksia, mm. koottiin uusia tiimejä, nimettiin uusia esihenkilöitä ja 
organisaatioon tuli uusi esimiestaso. 
14 
Esimerkiksi KYMP-toimialan RYA-palvelukokonaisuuden uudelleenorganisointi asiakaslähtöisemmäksi 
vuoden 2021 alusta. 


näe, miten hanke etenee talouden näkökulmasta. Eikä KUVA-toimialalla liikuntapaikkojen 
hallinnoija tiedä, ovatko tilojen käyttäjät hoitaneet vuokravelvoitteensa. Talousohjaus ei tue 
operatiivisten esimiesten työtä, vaan kontrolloi hallinnollisten yksiköiden resurssijakoja. 
Tämä tarkoittaa, että organisaation operatiivisen tason toimijoilla on vain hyvin rajallinen 
kontrolli vastuullaan oleviin kokonaisuuksiin. Talousohjaus ja sen tueksi rakennetut 
tietojärjestelmät eivät ohjaa operatiivista toimintaa, vaan ylläpitävät hallinnollista 
valtarakennetta. 

KYMP-toimialalla on vuoden 2020 aikana rakennettu kehittämisprojektien ohjausmallia, jolla 
on yhdenmukaistettu toimialan kehittämisprojektien toteuttamista. Projektien oletetaan 
noudattavan yhteistä mallia, jonka avulla voidaan muodostaa koottu näkymä toimialan 
kehittämisprojektitoiminnan etenemisestä. Tämä malli palvelee ensisijaisesti toimialan 
johtoa, joka saa näin yleiskuvan (kehittämishankesalkku) kokonaisuudesta. Toimintatavan 
käyttöönoton seuraukset olivat mielenkiintoisia. Keväällä tehdyissä ensimmäisissä 
seurannoissa selvisi, että toimialan vajaan 100 kehittämishankkeen joukossa oli lukuisia 
käynnistettyjä hankkeita, joilla ei ollut nimettyjä vetäjiä tai jotka olivat jo ohittaneet virallisen 
päättymispäivänsä. Vaikka karkeat projektihallinnan mittarit eivät ole kehittämisen 
kokonaiskuva, kiinnitti tehty seuranta johdon huomion ja syksyyn mennessä ainakin edellä 
mainitut puutteet oli korjattu15. Tästä rohkaistuneena toimialalla parhaillaan kehitetään 
toiminnan seurantatyökalua (ns. dashboard), jolla johto saisi paremman kuvan toimialan 
toiminnasta. Merkillepantavaa on, että tämä työ on käynnistynyt vasta muutoksen neljäntenä 
vuonna, tätä ennen toiminnan seuranta on nojannut hyvin vahvasti vain hallinnollisen 
kulurakenteen antamaan tietoon. 

Vuonna 2020 toimialoilla on kiinnitetty huomiota talousennusteiden tarkentamiseen. 
Historiallisesti kaupungin kulukertymän seuranta on ollut hidasta ja epätarkkaa, ja kuten 
edellä on todettu, se ei ole tarjonnut toimivia välineitä operatiivisen toiminnan ohjaukseen. 
Organisaatioiden vuosittaista tulosbudjettisykliä on leimannut toistuva kaava: keväisin 
ihmiset organisaatiossa ovat valitelleet, että tulosneuvottelut eivät tarjoa heille tarpeeksi 
varoja toiminnan ylläpitämiseen ja kehittämiseen. Sittemmin loppusyksystä on herätty siihen, 
että investointeja ei ehditä toteuttamaan kuluvalla budjettikaudella ja/tai käyttömenoja ei 
saada kulutettua. Kuulimme organisaatioissa tarinoita, joiden mukaan talousennusteisiin oli 
aikoinaan kirjattu suunnitelmien, eikä toteutuman mukaisia lukuja. Tämä kertoo siitä, että 
ennustamista on jossain vaiheessa pidetty täysin symbolisena toimintana. Ennusteiden 
menneen huonouden taustalla voidaan nähdä ns. tuhoisa kierre: ennusteet eivät ole 

15 
Tutkija seurasi projektimallin lanseerausta toimialan esimiehille tammikuussa 2020. Kahvitauolla eräs 
palvelupäällikkö kommentoi projektimallin käyttöönottoa tutkijalle, ”tämä on niin turhaa, tämä kehittämisen 
kehittäminen. Miksei mennä oikeisiin töihin”. Puuskahdus kertoo, että projektimallin tuottama hyöty ei 
palvellut hänen ammatillisia intressejään, vaan jonkun toisen. Projektipäälliköiden näkökulmasta 
projektiraportoinnin systematisointi näyttäytyy heidän toimintaansa rajoittavana rakenteena, mutta 
toimialajohdon näkökulmasta se mahdollistaa kehittämisprojektisalkun ohjauksen ja kontrolloinnin. Eri 
ammattiryhmillä on erilaiset ’oikeat työt’ suuressa organisaatiossa. 


kertoneet todellisesta tilanteesta, joten osto-ja kululaskujen ajantasainen käsittely ja 
raportointi ei ole tärkeää. Esimerkki kertoo, miten monet organisatoriset heikkoudet syntyvät 
monen toimijan yhteisvaikutuksesta. Tässä tapauksessa talous ei ole pystynyt tekemään 
ajantasaista raportointia, koska ei ole saanut ydintoiminnoista tietoa. Ja ydintoiminnot eivät 
saa ajantasaista tietoa, koska talous ei raportoi. Valitettavan usein tässä ja vastaavissa 
tapauksissa osapuolet eivät näe oman toimintansa vaikutusta jaettuun prosessiin, vaan 
syyttävä sormi suunnataan itsestä poispäin. Vuonna 2020 aikana toimialojen tuottojen ja 
kulujen seurantaa on onnistuneesti saatu ajantasaistettua ja tarkennettua. Tämä on vaatinut 
kurinalaisuutta sekä ydintoimintojen että taloushallinnon toimijoilta. Tuhoisa kierre on ehkä 
mahdollista kääntää positiiviseksi kierteeksi, jossa lopulta kaikki osapuolet saavat 
ajantasaisempaa tietoa taloustilanteesta, ja näin parempia välineitä toiminnan ohjaukseen. 

Yhteenvetona voidaan todeta, että kaupunki on halunnut lisätä strategista tulosten ohjausta 
ja kontrollia. Se ei kuitenkaan ole keventänyt toiminnan kontrollia ja ohjausta, joka toteutuu 
mm. talousarvioprosessin avulla. Mielestämme tämä johtaa tilanteeseen, jossa operatiivisen 
johdon toimintaedellytykset eivät parane, vaan heikkenevät. Esimerkiksi investointeihin ei voi 
allokoida pysyvän henkilöstön palkkakustannuksia, joka johtaa väliaikaisen resurssin, kuten 
vaikkapa konsulttien, kasvavaan hyödyntämiseen. Talousohjauksen periaatteet korostavat 
virkamiesvastuuta, eivätkä palvele kaupungin palvelutuotantoa tai sen kehittämistä, joka on 
ollut kuluvan kauden strateginen ydin. Tutkimushankkeen aikana olemme toistuvasti 
havainneet tilanteita, joissa eri kontrollijärjestelmät asettavat toisinaan ristiriitaisia vaateita 
operatiivisille organisaatioille ja esihenkilöt ovat joutuneet ns. Catch-22-tilanteisiin, joissa 
epäonnistutaan, toimitaan miten tahansa. Jos halutaan ohjata strategialla ja tavoitteilla, 
silloin olisi seurattava tulosten kertymistä ja ohjattava resurssiallokaatiota tavoitteiden 
mukaisesti. Tämä vaatisi sekä ruohonjuuritason että keskijohdon toimijoiden operatiivisten 

päätöksentekomahdollisuuksien parantamista ja niitä tukevien ohjausja 
kontrollijärjestelmien rakentamista läpinäkyvyyden, tehokkuuden, vaikuttavuuden ja 
eettisyyden varmistamiseksi16. 

16 
Luvussa kulttuuri esitämme miksi kaupunkiorganisaatio ei ole kiinnittänyt näihin kysymyksiin niiden 
ansaitsemaa huomiota. 


Yhteistyön vaikeus eli vertikaalisen rakenteen ja horisontaalisten prosessien 
dilemma 

Kaupunkiorganisaation rakenteellinen muutos toteutettiin vahvistamalla keskusjohtoisuutta. 
Rakenteellinen malli on funktionaalinen linjaorganisaatio, eli vastuut on jaettu erikoistumisen 
perusteella. Toimialat ja niiden alla olevat palvelukokonaisuudet ja palvelut ovat esimerkkejä 
funktioista, joihin on koottu ko. vastuualueen parhaat asiantuntijat ja toteuttajat. Lawrence 
ja Lorsch (1967) kertoivat organisaatiotutkimuksen klassikkoartikkelissaan, että 
organisaatioiden erikoistumisen lisääntyessä myös toimintojen integraatiotarpeet 
lisääntyvät. Eli erikoistuneiden yksiköiden ja yksilöiden toimintoja tulee koordinoida, sovittaa 
toisiinsa, jotta organisaatio pystyy vaikuttavampaan toimintaan kuin joukko yksittäisiä 
toimijoita (englanniksi aggregate of people). Kaupunkiorganisaatiossa tämä integraatio on 
suunniteltu tapahtuvaksi vertikaalisesti. On kuvaavaa lukea kaupungin hallintosääntöä, joka 
määrittää, että toimialojen väliseen resurssijoustoon liittyvä päätöksenteko tapahtuu 
kansliapäällikön pöydällä. Kaupungin johtamisjärjestelmä on laadittu vertikaalisen kontrollin 
hengessä (hierarkiassa ylhäältä alas). Hallintosääntö edelleen kuvaa byrokraattisen 
linjaorganisaation hengessä kaupungin yksiköt ja niitä vetävien toimijoiden vastuut ja 
päätöksentekomahdollisuudet. Hallintosääntö kuvaa yhteistoiminnan tapahtuvaksi 
poliittisen päätöksenteon tasolla, ja poliittisen päätöksenteon menettelytapoja koskevat 
säädökset on kuvattu yksityiskohtaisesti. Operatiivisen kaupunkiorganisaation 
yhteistoiminnasta tai koordinaatiosta ei ole juurikaan mainintoja. 

Edellinen kappale ei ole tarkoitettu hallintosäännön kritiikiksi. Tämän raportin kirjoittajat 
ymmärtävät kuntalain sille asettamat vaateet. Tiedostamme myös, että 
kaupunkiorganisaation toiminta nojaa myös lukuisiin muihin dokumentteihin. Emme 
myöskään väitä, että hallintosääntö tulisi kirjoittaa jollakin toisella tavalla, vaan 
pyrkimyksemme on osoittaa miten tämä kaupungin toiminnan kannalta keskeinen 
dokumentti, kaupungin ’perustuslaki’, tuo näkyväksi useita kaupunkiorganisaation 
rakenteeseen ja toimintaan liittyviä kulttuurisia olettamuksia. Hallintosääntö toisintaa 
ajatuksen kaupunkiorganisaatiosta ylhäältä alas johdettuna rakenteena, jonka keskeisin 
funktio on yhteiskunnan kannalta merkittävä päätöksenteko, kuten julkisen sektorin 
organisaatioiden toiminnalle luonnollisesti kuuluukin. 

Mutta, toimiakseen ja saavuttaakseen tuloksia organisaation pitää myös elää ne päätökset 
todeksi, saada asioita aikaan. Jotta monimutkaiset strategiset kysymykset saadaan ratkaistua 
ja saadaan konkreettisia tuloksia, tarvitaan horisontaalista koordinaatiota, Lawrencen ja 
Lorschin mainitsemia integraatiomekanismeja. Tämä ei ole kaupunkiorganisaation vahvuus 
johtuen jo piirteestä, että sen perusrakenne ei tue horisontaalisen yhteistyön ajatusta. 
Kaupunkia johdetaan johtamalla yksiköitä, asettamalla niille yksilöllisiä tavoitteita, ja 
seuraamalla niiden toteutumista. Kaupungin johtamisjärjestelmän ydin on kokonaisuuden 
pilkkominen osasiksi ja niiden yhdistely (summaamalla) jälleen kokonaisuudeksi. Kaupungin 


kuluvan kauden strategia on ollut kunnianhimoinen yritys asettaa aikaisempaa haastavampia, 
poikkiorganisatorista yhteistyötä edellyttäviä tavoitteita, mutta tavoitteiden taustalta on 
puuttunut todellista, niiden mukaista organisoitumista suunnitteluvaiheen jälkeen. 

Edellisestä kuvaava esimerkki on, miten toimialoilla kerättiin vuonna 2020 tietoa strategian 
toteutumista. Strategian toteutumisen seurannassa kutakin organisaation yksikköä pyydettiin 
raportoimaan miten he ovat edistäneet kaupunkistrategian toteutumista. Strategian 
seurannasta vastannut henkilö valitteli syksyllä 2020 miten kaikki strategiset teemat eivät 
löydä omistajaa organisaatiosta. Tämä osoittaa miten vahvassa on usko siihen, että 
organisaatio on kaiken organisoinnin perusta ja myös strategia, jonka toteuttamisen välineen 
organisaation kaiketi monien mielestä kuuluisi olla, on alisteinen rakenteen asettamalle 
tavalle ajatella maailmasta. 

Edellä on käytetty termejä koordinaatio ja integraatio. On syytä tarkentaa, miten nämä 
käsitteet tulisi ymmärtää. Integraatio on koordinaatiota syvempi prosessi, joka tarkoittaa, 
että organisaation osia yhdistellään niin, että ne muodostavat uuden kokonaisuuden, joka on 
(toivottavasti) enemmän tai parempi kuin osiensa summa. Integraatio edellyttää yksittäisten 
osasten alistumista kokonaisuudelle. Integraatiosta on kysymys, kun kahviin lisätään maitoa 
ja saadaan maitokahvia (Lillrank ym., 2016). Kahvin purkaminen takaisin osasiinsa ei ole 
helppoa. Kaupunki on toteuttanut organisatorista integraatiota yhdistelemällä yksiköitä 
suuremmiksi kokonaisuuksiksi tekemällä niistä kustannus-ja tulosyksiköitä, esimerkkinä 
toimialat. Koordinaatio tarkoittaa, että erilaisia osasia tai toimintoja järjestellään prosesseiksi 
ja rakenteiksi, joissa erilaisia tehtäviä suoritetaan koordinoidusti oikeaan aikaan oikeassa 
paikassa muuttamatta itse tehtävien sisältöä tai luonnetta (Lillrank ym., 2016). Legopalikoista 
koottu linna on koordinoitu, jonka yksittäisten palikoiden standardoidut rajapinnat 
mahdollistavat. Koordinaatiota voidaan ohjata vertikaalisti, mutta se ei ole ainoa tahi usein 
edes toimivin tapa. Kaupunkiorganisaatiossa koordinaatio ymmärretään kuitenkin lähinnä 
vertikaalisena, hierarkian mahdollistamana käytäntönä. 

Horisontaalinen koordinaatio voidaan ymmärtää monella tasolla. Amerikkalaiset tutkijat 
Okhuysen ja Bechky (2009) erittelevät organisatorisen koordinaation keinoja ja ehtoja. 
Heidän jäsennyksensä mukaan organisaatiot hyödyntävät erilaisia koordinaatiomekanismeja 
(keinoja) tuottaakseen koordinaation edellytyksiä (ehtoja). Koordinaatiomekanismit 
Okhuysen ja Bechky lajittelevat viiteen koriin: 1) säännöt ja suunnitelmat (kuten 
toimintaohjeet, aikataulut yms.), 2) objektit ja esitykset (kuten palvelukuvaukset, prototyypit, 
huoneentaulut yms.), 3) roolit (kuten vastuukuvaukset, odotukset), 4) rutiinit (saman 
sisältöisenä toistuvat tavat ratkaista jokin asia tai hoitaa tehtävä) ja 5) läheisyys 
(fyysinen/sosiaalinen läheisyys, kuten samassa tilassa työskentely, ja/tai ihmisten tunteminen 
ja heidän tarpeidensa tiedostaminen). Näiden mekanismien monipuolinen käyttö tuottaa 
koordinaation ehdot, joita tutkijat erittelevät kolme: 1) vastuu (kuka vastaa mistäkin 
organisaatiossa), 2) ennakoitavuus (mitä tehdään ja milloin), ja 3) yhteinen ymmärrys (mistä 


kokonaisuudessa on kysymys, kuinka yksilöiden/yksiköiden tehtävät asettuvat osaksi 
kokonaisuutta). 

On tärkeä tiedostaa, että organisaatiot voivat koordinoida toimintaansa muutenkin kuin 
hierarkian avulla. Koordinaatio ei tarvitse tarkoittaa valtasuhdetta. Koordinointi voi kohdistua 
informaatioon, tehtäviin tai organisatorisiin resursseihin. Kuvaavaa mielestämme on, että kun 
ihmiset puhuvat yhteistyön haasteista kaupunkiorganisaatiossa, puhuvat he toistuvasti 
informaation puutteista tai epäselvyyksistä siinä, kenelle jokin tehtävä kuuluu. Tulkintamme 
on, että kokemus funktionaalisesta organisaatiosta on niin vahva, etteivät ihmiset näe 
mahdollisuutta resurssien joustavaan ohjaamiseen. Kuvaava esimerkki tästä oli miten vuonna 
2018 eräs päällikkö kuvasi meille toimialansa kehityspolkua sanomalla, että ”emme ole vielä 
uskaltaneet pureutua vanhojen virastojen budjetteihin, että kenellä olisi ollut jakovaraa 
yhteiseen pottiin”. 

Tutkimushankkeen osana tehty Rosa Höykinpuron pro gradu -opinnäyte (2020) osoitti myös 
miten vanhan ja uuden organisaation suhde ei ole ollut kaupungissa ongelmaton. Vuoden 
2017 hallinnollis-rakenteellinen organisaatiomuutos loi tilanteen, jossa ihmisillä ei ollut tietoa 
miten uusi organisaatio vaikuttaa toimintaan. Kuten Czarniawska (2013) on todennut, uusi 
organisaatiorakenne ei itsessään kerro miten organisaatio toimii muutoksen jälkeen. 
Organisaation jäsenet joutuvat yhteisesti selvittämään, miten muutos vaikuttaa heidän 
päivittäistekemisiinsä. Ihmisillä on taipumus toimia vanhojen toimintamallien mukaan, 
kunnes niiden mahdottomuus paljastuu. Vasta kun vanhat käytännöt osoittautuvat 
toteuttamiskelvottomiksi, ihmiset alkavat rakentaa uusia toimintamalleja (Jarzabkowski et al. 
2012). Höykinpuron tutkimus paljasti, että kaupunkiorganisaatiossa vanhan tuho ei ollut 
totaalista. Tilanteessa, jossa uusi organisaatio oli lanseerattu, osa ihmisistä jatkoi vanhojen 
toimintamallien mukaan toimimista. Näillä ihmisillä oli tietoa vanhasta organisaatiosta, eli 
kuka todennäköisesti vastaisi tehtävistä edelleen (englanniksi know-who), ja he hoitivat 
asioitaan epävirallisia kanavia pitkin. Tämä johti siihen, että osalle ihmisistä ei tullut pakkoa 
uusien käytäntöjen rakentamiseen. Osa ihmisistä taas ei tiennyt, miten toimitaan uudessa 
tahi vanhassa. Ja osalle monien rinnakkaisten käytäntöjen olemassaolo loi hämmennystä. 
Tämä vanhan ja uuden rinnakkaisuus on aikaansaanut tehottomuutta, hitautta ja 
turhautumisia organisaatioon. Esimerkki näyttää, miten yksilön etu ja organisaation etu eivät 
aina ole yhdenmukaisia. Yksilön halu hoitaa tehtävänsä tutulla ja siksi helpolla tavalla johtaa 
siihen, että muuttuneessa organisaatiossa vaadittavat toimintatavat eivät vakiinnu ja muutu 
yhteisiksi. 

Vaikka kaupungin strateginen johtaminen onkin vahvistunut tällä valtuustokaudella, on 
kaupungin johtamisjärjestelmän tosiasiallinen ydin edelleen talousohjauksessa. Talousohjaus 
paljastaa kaupungin johtamisjärjestelmän vertikaaliluonteen. Talousarvioprosessissa 
toimialoille, palvelukokonaisuuksille ja palveluille asetetaan toiminnalliset tavoitteet ja 
allokoidaan taloudelliset resurssit. Yksiköillä on omat vastuunsa, joiden suorittamisen 


perusteella niitä arvioidaan. Tämä vahva ja institutionalisoitunut käytäntö ohjaa 
organisaatioiden toimintaa. Rajalliset resurssit ja yksikkökohtaiset tavoitteet ohjaavat 
yksiköitä huolehtimaan omista vastuistaan, pitämään oman pesänsä puhtaana. Talousohjaus 
vahvistaa ajatusta kaupungista yksiköiden joukkona (aggregate of units) ennemmin kuin 
horisontaalista yhteistyötä tekevänä organisaationa. Hierarkiavallan takaama koordinaatio 
toimii vain ylhäältä alas, ei poikkiorganisatorisesti. Ei ole yhdenkään yksikön päällikön etu 
jakaa omistaan naapuriyksikölle koska hän saisi siitä moitteet komentoketjultaan eli 
alaisiltaan ja esihenkilöltään. 

Paradoksaalisen tilanteesta tekee, että kaupunkiorganisaatio on tilanteessa, jossa sille 
asetetaan yhä enemmän poikkiorganisatorisuutta vaativia tavoitteita (esimerkkinä tästä 
erittäin vaativa ja kunnianhimoinen Hiilineutraali Helsinki 2035 -tavoite (HNH2035)), joilla 
yritetään ratkoa niin sanottuja ’inhoja ongelmia’ (englanniksi wicked problems). Silti 
strategisten tavoitteiden organisoiminen toteutetaan perinteisen kaupunkiorganisaation 
tapojen ja tottumusten mukaisesti. Tulkintamme onkin, että kaupungin strategisia ohjelmia 
on jäsennetty lähinnä suunnitteluprojekteina. Suunnittelu on organisoitu kansliaan, ja 
toteutuksen on ajateltu hoituvan funktionaalisen linjaorganisaation kautta. Tämä ratkaisu on 
tuottanut ongelmia siinä, miten strategisten ohjelmien sekä toteutukseen tarvittavat 
henkilöstö-ja talousresurssit että pysyväisluonteiset ylläpitokustannukset (mm. 
elinkaarikustannukset) huomioidaan strategisessa työssä. Näitä kysymyksiä käsiteltiin 
toistuvasti toimialojen ja kanslian välisissä keskusteluissa: kenen yksikkö kantaa vastuun 
tekemisistä ja kustannuksista. Esimerkiksi maailmanmaineeseen yltäneen Oodi-kirjaston 
ylläpidosta aiheutui ennakoimattomia kustannuksia, joita on jouduttu kattamaan paitsi 
kirjaston palvelukokonaisuuden muihin palveluihin osoitetuilla resursseilla, myös kansliaan ja 
muihin palvelukokonaisuuksiinkin ennalta kohdennetuilla rahoilla. KUVA:lle oli käydä 
kehnosti; he rakensivat liian hyvän palvelun, joka johti ennakoimattomaan kysynnän kasvuun. 
Kiinteä budjetti ei mahdollistanut palvelutason ylläpitämistä, vaan laatu lähti heikkenemään 
kysynnän seurauksena. Kysyntähän ei lisännyt palvelun tuottoja. Valitettava opetus 
kaupungin organisaatioille on, ettei kannata rakentaa erinomaisia eikä surkeita palveluja, 
vaan on parempi tähdätä keskivertoon niin säästyy vaikeuksilta. Vapaaehtoisia ottajia 
ennakoimattomille kustannuksille on vain harvoin tarjolla. Vaikka loppupelissä kyse on 
kaupungin yhteisistä varoista ja kustannuksista, johtaa organisaatiomalli siihen, että yksiköt 
yrittävät suojella itseään niihin kohdistettavilta tehtäviltä ja kuluilta. Rakenne ei näin tue 
yhteistoimintaa, vaan oman toiminnan optimointia. Mielestämme kaupunkiorganisaation 
keskijohdon ajasta näihin vääntöihin kului luvattoman paljon paremminkin kohdennettavissa 
olevaa työaikaa. 

Toiminnan koordinaatio ja integraatio on siis havaintojemme perusteella eräs keskeisimpiä 
teemoja kaupunkiorganisaation muutoksessa ja kaupungin strategian (maailman toimivin 
kaupunki) tavoittelussa. Muutkin yritykset ja muut julkisorganisaatiot ovat yrittäneet löytää 
ratkaisuja koordinaation ja integraation haasteisiin jo vuosikymmenten ajan. 1960-luvulla 


avaruus-ja ilmailuteollisuuksissa yleistyivät matriisiorganisaatiot, jotka rikkoivat 
funktionaalisen linjaorganisaation yhden esihenkilön periaatteen. Sittemmin mm. 
globaaleissa liikeyrityksissä hyödynnetyissä matriiseissa ihmiset kuuluvat useampaan 
organisaatioon yhtäaikaisesti. Esimerkiksi ABB:n kaltaisessa organisaatiossa ihmiset ovat sekä 
maaorganisaation että tuotedivisioonan jäseniä. Matriisi on suurten organisaatioiden 
organisoitumistapa, jolla pyritään vastaamaan suuriin haasteisiin. Ja onhan 
kaupunkiorganisaation HNH2035 -haaste monella tavalla NASA:n Apollo-ohjelman kuulentoa 
vastaava organisatorinen haaste, jossa massiivinen joukko ihmisiä irrotettiin 
linjaorganisaatiosta erilliseksi strategiseksi ohjelmaksi. 

Toinen vaihtoehtoesimerkki voidaan nostaa sotilasorganisaatioiden maailmasta. 
Yhdysvaltojen armeija tunnisti Vietnamin sodan jälkipuinneissa käyneensä yhtäaikaisesti 
kolmea sotaa: analyysi paljasti laivaston, ilmavoimien ja maavoimien toteuttaneen aivan omia 
operaatioitaan, tosiasiallisesti sotien muista aselajeista riippumatta vihollista vastaan. Tästä 
oppina Yhdysvallat loi sotilasorganisaatioonsa aselajitason17 
yläpuolelle uuden, niin sanotun 
Joint-tason, jonka tehtäväksi tuli toimintojen koordinointi. Helsinki näyttäisi toteuttavan 
tämän kaltaista organisaatiomuutosta, jossa uuden strategiaosaston tehtäväksi annetaan 
vaativien kaupunkiyhteisten hankkeiden toteuttaminen18. Tämä organisaatiomalli toisintaa 
kaupunkiorganisaation sisäistämää ajatusta, että koordinaatio edellyttää hierarkkista valtaasemaa. 


Kolmas esimerkkivaihtoehto on erilaisista tuotanto-organisaatioista lähteneet 
prosessiorganisaatiot, joiden juuret juontavat teollisuuden piirissä tapahtuneeseen 
tuotannonohjauksen kehitykseen. Sittemmin liiketoimintaprosessien mukaista 
organisoitumista on tehty muissakin kuin tuotanto-organisaatioissa, mm. terveydenhuollossa 
on ympäri Suomea otettu käyttöön erilaisia toiminnanohjauksen malleja menneiden kahden 
vuosikymmenen aikana. Prosessikehittämistä on tehty myös Helsingin 
kaupunkiorganisaatiossa. Esimerkiksi KYMP-toimialalla on mallinnettu toimintaprosesseja 
lähes koko valtuustokauden ajan. Tutkijoiden havaintojen perusteella tämä kehittämistyö on 
ollut luonteeltaan kovin ohjelmallista (kts. Schaffer & Thomson, 1992), joka tarkoittaa, että 
prosessien kehittämisessä on korostunut kehittämistoiminta, ei niinkään kovien 
tulostavoitteiden saavuttaminen. Tulkintamme on, että toimialalla prosessityön ensisijaisena 
sisältönä on ennemmin ollut prosessien yksityiskohtainen kuvaus kuin esimerkiksi 
läpimenoaikojen lyhentäminen, keskeneräisen tuotannon tai sitoutuneiden pääomien 
keventäminen, tai laatuvirheiden korjaaminen19. Prosessityön mandaatti ei ole ollut riittävän 

17 
Aselajeja (englanniksi component) ovat edellä mainitut maavoimat, ilmavoimat, merivoimat. Vastaava taso 
kaupunkiorganisaatiossa olisi toimiala. 
18 
Pormestari Vapaavuoren haastattelu HS 23.6.2019: ”Helsingin jako toimialueisiin hämärsi työnjakoa, nyt 
Vapaavuori esittää ratkaisua esimerkiksi vastuun väistelyyn sisäilma-remonteista” 
19 
Tutkija kysyi prosessien kehittäjiltä, kuvaavatko he parhaillaan nykytilan vai tavoitetilan prosesseja 
(Englanniksi As is vs.To Be -prosesseja). Vähän epäröivistä vastauksista saattoi päätellä, että kehittämisen 


vahva haastamaan vallitsevaa organisaatiorakennetta, tästä kielii myös se, että kuvatut 
prosessit ovat olleet lähinnä vallitsevien toimialojen ja palvelukokonaisuuksien sisäisiä. 
Toisaalta kuluvana vuonna prosessityö on raportoinut lupaavia havaintoja, esimerkiksi 
tontinluovutuksen prosessissa on tunnistettu 5-6 päätöksentekovaihetta, jotka karsimalla 
päästäisiin noin kahden vuoden läpimenoaikaan ja se olisi merkittävä operatiivinen 
tulosparannus. Eräs tutkijoiden yhteistyökumppani tokaisi aikoinaan, että ”muutosjohtajalla 
pitää olla lehmän hermot”. Useissa tapausesimerkeissä on todettu, että 
kehittämisorientaation omaksuminen vie pidemmän aikaa. Silti, toimiva johto voi tehostaa 
prosessikehittämistä asettamalla prosessityölle konkreettisia tulosvaatimuksia, ohjaamalla 
kriittiset toimijat kehittämistoiminnan piiriin ja poistamalla rakenteellisia kehittämisen esteitä 
työltä. Helsingin kaupungin tapauksessa prosessien mallinnuksesta voi jossain vaiheessa olla 
perusteltua edetä prosessien kuvauksesta erilaisten toiminnallisten prosessisimulaatioiden ja 
-pelien hyödyntämiseen. Nämä menetelmät oikein sovellettuina voivat edistää koordinaation 
ehtojen eli vastuiden, ennakoitavuuden ja yhteisen ymmärryksen parantumista 
toimintaketjuissa. 

Hallintopalveluiden integrointi, eli keskittäminen hallinto-ja tukipalvelukokonaisuuksiksi 
(HATU) oli seikka, joka aiheutti jännitettä koko valtuustokauden ajan toimialoilla. 
Ydintoimintojen kritiikki oli, että organisaatiomuutos johti siihen, että linjaesimiehet saivat 
vastuulleen hallinnollisia tehtäviä, jotka olivat heille uusia. He eivät hallinneet näitä tehtäviä, 
ja näin hallinnon keskittäminen rajoitti heidän mahdollisuuttaan panostaa sekä 
ydintoiminnon tekniseen/substanssityöhön että henkilöjohtamiseen. Tilanteessa, jossa 
esihenkilötyötä tukevat sekä ydintoiminnon asiantuntijasisältöön että henkilöstötyöhön 
tarkoitetut tietotekniset työvälineet ja järjestelmät olivat vanhentuneita ja hankalakäyttöisiä, 
tätä palautetta voidaan pitää täysin oikeutettuna. Asiaa hankaloitti hallinto-ja 
tukipalveluiden organisaatiossa tehty henkilöstömitoitus, joka johti seuraamillamme 
toimialoilla (KUVA, KYMP) tukihenkilöstön määrän vähenemisiin. Koska itse hallinnollinen työ 
ei sen sijaan vähentynyt, johti tämä hallinnollisten palvelujen laadun heikkenemiseen. 

Oliko hallinto-ja tukipalveluiden keskittäminen sitten väärä ratkaisu? Vastaus vaihtelee 
riippuen siitä, millä aikajänteellä muutoksen vaikutuksia tarkastellaan. Valtuustokauden 
aikana ja ydintoimintojen näkökulmasta organisaatiomuutos oli heikennys. Muutos lisäsi 
esimiesten työtaakkaa ja suuntasi esimiestyötä tavalla, jota kaupungin henkilöstöjohtamisen 
visiot eivät tunnista. Jos asiaa tarkastellaan pidemmällä aikajänteellä, hallinnon keskittämistä 
voidaan pitää perusteltuna ratkaisuna. Hallintojen keskittäminen integroi vanhojen virastojen 
hallintotoiminnot, joka mahdollistaa hallintokäytäntöjen yhdenmukaistamisen ensin 
toimialojen ja myöhemmin koko kaupungin tasolla. Kaupungilla on samanlaisia piirteitä kuin 
monialayrityksillä, joissa toiminta koostuu lukuisista toiminnoista. Suuruuden 

painopiste näytti olevan diagnostinen, eli olemassa olevien prosessien kuvaus. Nykytilan prosessien kuvaus on 
toki hyvä lähtökohta ongelmakohtien tunnistamiseen, mutta voi myös johtaa ongelmallisten toimintamallien 
sementoimiseen. Hyväkään diagnoosi ei vielä takaa toiminnan muuttumista. 


ekonomiahyötyjä ei saavuteta monistamalla kaupunginorkestereita, vaan standardoimalla 
kaikkia toimialojen koskevia hallinnollisia prosesseja. Integraatio voi synnyttää 
tuottavuushyötyä siellä missä käytäntöjä voidaan yhtenäistää, järkevöittää ja automatisoida 
ja se on kaupungin tapauksessa hallinnossa. Hallintojen integraatio on oikea askel 
hallintoprosessien standardoinnin etujen saavuttamiseksi, mutta ei sellaisenaan takaa niiden 
toteutumista. 

Ydintoimintojen toiminnan, tuottavuuden ja vaikuttavuuden kehittäminen eroaa tässä 
suhteessa hallinnon kehittämisestä, niiden kehittämishaasteet ja -mahdollisuudet ovat 
ainutkertaisempia, kunkin ydintoiminnon piirteistä kumpuavia. Ydintoimintojen kehittämisen 
tulisikin kohota enemmän paikallisten innovaatioiden tuottamisesta ja toteuttamisesta. Tämä 
ei toisaalta tarkoita, että ydintoimintojen kehittäminen tulisi tapahtua omina saarekkeinaan. 
Kaupungin strategisen ajattelun seuraava kehitysaskel voisi huomioida ns. 
kerrannaisajattelua (englanniksi force multiplier)20: jos kaupungin johtamisen 
perusolettamuksena on tarkastella kaupunkikollektiivin tulosta lähinnä yksiköiden tulosten 
summana (kuten olemme aikaisemmin tässä raportissa kuvanneet), niin millaista olisi 
strateginen ajattelu, jossa kaupunkiorganisaatio etsisi toimintoja joiden yhteisvaikutus voisi 
tuottaa kerrannaisuuksia, esimerkiksi miten ympäristöpalveluiden tavoitteet yhdistettynä 
kulttuurin ja liikunnan palveluihin voisivat tuottaa uusia, innovatiivisia ratkaisuja ja/tai 
palveluja? Mielestämme tällaista ajattelua kaivataan inhojen ekologisten ja 
yhteiskunnallisten ongelmien kuten ilmastonmuutoksen ja syrjäytymisen käsittelyssä. 

Vaikka hallinnon kehittämisen strategia olisi ollut oikea, on sen toteuttamistavassa myös 
kritisoitavaa. Kuluneella valtuustokaudella kaupunkiorganisaatio on elänyt hallinnon 
kehittämisen suhteen siirtymäaikaa, jonka aikana hallinnon operatiivinen palvelutaso ei ole 
ollut odotusten mukaista. Kuten toimialojen yleisessä tapauksessa, myös toimialojen 
hallintojen kehittäminen on joutunut etenemään pitkään melko yksin. Toimialojen hallinto on 
jäänyt ikävään välikäteen, jossa sen on koettu välittävän lähinnä joko kansliasta saatuja tai 
itse muodostettuja sääntöjä ja ohjeita ydintoiminnoille tarjoamatta konkreettista tukea. 
Kaupunkiyhteisten hallintokäytäntöjen ja niitä tukevien tietojärjestelmien kehittäminen on 
edelleen monella tavalla kesken. Tässäkin seikassa on havaittavissa ison organisaation inertia. 
Monien kaupunkiyhteisten hallintokäytäntöjen, mm. taloushallinnon tai HR-palveluiden 
välineiden kehittäminen on edennyt vasta valtuustokauden loppupuolella, eikä 
esihenkilöiden työkalupakki ole millään tavalla valmis. 

20 
Termi ‘force multiplier’ tulee sotatieteistä. Siinä kontekstissa sillä tarkoitetaan erilaisten suorituskykyjen 
yhdistämistä tavalla, joiden yhteisvaikutus on suurempi kuin niiden itsenäinen vaikutus. Esimerkiksi Saksan 
toisen maailmansodan alussa toteuttamat salamasotaoffensiivit yhdistivät aikansa teknologisia innovaatioita 
(panssaroitujen ja mekanisoitujen yksiköiden koordinoitu yhteistoiminta ilmavoimien kanssa, yhteisenä 
nimittäjänä etenemisen nopeus). Aikamme liike-elämässä digitalisointi voi tehostaa uusien organisatoristen 
kerrannaisuuksien toteuttamista. Huomaa, että digitalisaatio ei itsessään synnytä organisatorisia 
kerrannaisuuksia. 


Voi olla, että kun nämä käytännöt ja työvälineet on saatu käyttöön, organisatorinen hallinnon 
uudelleen hajauttaminen voi olla oikea teko. On myös syytä tiedostaa, että organisatorisen 
keskittämisen/hajauttamisen ei tarvitse tapahtua vain sosiaalisen organisaation tasolla. 
Sosiaalisen organisaation keskittämistä/hajauttamista voidaan joko vahvistaa tai lieventää 
sekä fyysisillä (eli sijoittumiseen perustuvalla) että virtuaalisilla (tietoteknisiin työvälineisiin ja 
niiden konfiguraatioihin perustuvilla) keinoilla. On siis esimerkiksi mahdollista organisoida 
siten, että henkilö kuuluu hallintopalveluihin mutta työskentelee substanssiyksikössä (tai 
toisinpäin). Projektiryhmät ja tiimit voivat toimia myös virtuaalisessa ympäristössä, tähänhän 
useimmat meistä ovat saaneet hyvää harjoitusta vuoden 2020 aikana. Usein ensimmäinen 
ajatus on määritellä kaikki rakenteet samanlaisiksi, eli istuttaa saman organisaation 
henkilöstö samaan toimistoon ja määritellä tietojärjestelmien oikeudet samoilla ehdoilla. 
Havaintojemme perusteella näin kaupunkiorganisaatiossa toistuvasti toimitaankin. 
Esimerkiksi tutkijamme keskusteli kehittämisseminaarissa joulukuussa 2019 erään 
Rakennusten ja yleisten alueiden palvelukokonaisuuden esihenkilön kanssa. Tämä henkilö 
kertoi, miten hän ja hänen yksikkönsä henkilöstö ei pysty tietojärjestelmistä lukemaan 
naapuriyksiköiden toimintaohjeita, vaan pääsy niihin on evätty. Hän olisi halunnut tutkia 
yhteistyökumppanin ohjeistuksia, jotta olisi ymmärtänyt paremmin, mitä yhteistyöyksikkö 
yrittää saada aikaan. Mielestämme tämä esimerkki kertoo siitä, että vahva funktionaalinen 
organisaatiojako heijastuu tietojärjestelmämäärittelyihin. 

Organisaatiorakenteen aiheuttamat ongelmat eivät hankaloita ainoastaan yhteistyötä 
samaan toimialaan kuuluvien yksiköiden välillä, vaan heijastuvat myös toimialojen väliseen 
yhteistyöhön. KUVA-toimialan Liikuntapalvelukokonaisuuden eräässä kokouksessa pohdittiin, 
miksi KYMP-organisaation eri palvelukokonaisuuksista lähetetään heille samaan hankkeeseen 
liittyviä tarveselvityksiä, joita ei olla KYMP-organisaation sisällä koordinoitu. 
Organisaatiorakenteen aiheuttamat koordinaatio-ongelmat yhdessä palvelussa teettävät 
lisätyötä toisissa. 

Asioissa on onneksi tapahtunut myös edistymistä valtuustokauden aikana, sillä hallinnon ja 
ydintoimintojen välillä on saatu rakennettua uusia lupaavia roolituksia ja rutiineja. Sekä 
KYMP-että KUVA-toimialoilla osa hallintohenkilöistä on palannut työskentelemään 
ydintoimintojen välittömään läheisyyteen. Tämä on tarjonnut ydintoiminnoille 
asiantuntijatukea omassa toimistossa. KYMP-toimialalla on pitkään odotettu uuden, koko 
toimialalle suunnitellun toimistotalon käyttöönottoa. Taloon on muutettu syksyn 2020 
aikana, tosin koronapandemian vaikutuksesta työtä tehdään käytännössä edelleen 
kotioloissa. Organisaatiossa on tiedostettu yhteisten toimitilojen tärkeys ja miten se voi 
parantaa toimialan sisäistä yhteistyötä. Toimialoilla on myös käynnistymässä ns. HRpartnerikäytäntö, 
jossa kullakin palvelukokonaisuudella on nimetty HR-yhteyshenkilö. 
Toimialojen ja kanslian välillä toimii parhaillaan uuden strategian sisällön koostamista 
koordinoiva toimija. Nämä roolitukset ovat ns. liaison-rooleja, joissa tartutaan 


integraatiohaasteisiin ja parannetaan yhteistyötä yhdistämällä fyysiseen ja organisatoriseen 
sijoittumiseen perustuvia rooleja. 

Kaupungin organisaatiokulttuuri: Runsaasti esittelyä ja valmistelua, 
vähemmän toteutusta ja toimeenpanoa 

Totutuin tapa jäsentää organisaatiokulttuuria on ymmärtää se arvoiksi, normeiksi ja 
käytännöiksi, jotka ovat muotoutuneet kaupungin toiminnan kuluessa. Normit ja käytännöt 
rakentuvat sellaisista ratkaisuista, jotka ovat kaupunkiorganisaation historiassa 
osoittautuneet toimiviksi ulkoisen adaptoitumisen tai sisäisen integroitumisen haasteissa 
(Schein, 1985). Näin ollen kulttuuri koostuu osasista, jotka jossain organisaation historian 
vaiheessa ovat olleet toimivia käytäntöjä tai ylipäänsä oikeita vastauksia 
kaupunkiorganisaation silloisiin ongelmiin. Hyviä ratkaisuja välitetään, ylläpidetään ja 
vaalitaan organisaatiossa. Ajan myötä nämä ratkaisut institutionalisoituvat, joka tarkoittaa, 
että niitä aletaan pitää itsestäänselvyyksinä, ’luonnollistettuina’ totuuksina maailman ja 
organisaation luonteesta. Kun normi tai käytäntö on institutionalisoitunut, sen alkuperäistä 
syntyperustetta ei enää muisteta. Kulttuuriset käytännöt jatkuvat, vaikka ne haasteet, joiden 
ratkaisuksi ne aikoinaan muodostuivat, olisivat muuttuneet tai poistuneet. Se mikä aikoinaan 
oli järkiperäinen ratkaisu silloiseen ongelmaan, on ajan myötä muuttunut tiedostamatta 
noudatetuksi perinteeksi eli traditioksi. Monet asiat organisaatioissa ovatkin 
’näennäisrationaalisia’ (Meyer & Rowan, 1977); organisaation omasta mielestä perusteltuja 
ja loogisia, mutta ulkopuolisten silmissä eksoottisia ja omituisia. On sanottu, että kun toisten 
ihmisten toiminta ei enää tunnu järjelliseltä, on kulttuurien välinen raja ylitetty. Juuri 
rajapinnoilla toimiminen, esimerkiksi toisenlaisesta kulttuurista ajattelunsa ammentavien 
ihmisten kanssa työskentely, voi johtaa kulttuuriseen itsereflektioon. 

Ihmiset eivät ajattele kulttuuria arjessa, koska kulttuuri tarjoaa ennakoitavuutta: tiedämme 
mitä todennäköisesti tapahtuu, miten muut ihmiset tulevat reagoimaan. Jokaista sosiaalista 
tilannetta ei tarvitse ennalta suunnitella, vaan voimme toimia enemmän tai vähemmän 
’automatisoituneiden’ reaktioiden avulla. Tämä säästää kognitiivista aivokapasiteettiamme 
muihin tärkeinä pitämiimme asioihin. Siten kulttuuri ymmärretään tavallisesti organisaatiota 
säilyttävänä voimana. Ihmiset pyrkivät toimimaan perinteisillä tavoilla, ja heräävät pohtimaan 
sosiaalisia normeja ja käytäntöjä vasta kun vanhat toimintamallit osoittautuvat selkeästi 
toimimattomiksi tai tuottavat toistuvia ja näkyviä epäonnistumisia. Kulttuurinen 
itsepohdiskelu on psykologisesti raskasta ja usein muiden organisatoristen toimijoiden 
vastustamaa (älä riko normeja!), joten useimmiten organisaatioissa tyydytään siihen mitä on, 
ja jatketaan ”niin kuin ollaan ennenkin toimittu”. 

Organisaatiokulttuuri ei ole reaalinen olio, vaan sosiaalisesti rakentunut merkitysjärjestelmä, 
ja siten siihen voidaan assosioida lukuisia piirteitä. Ensimmäisessä väliraportissa (Virtaharju & 


Sorsa, 2019) kuvasimme kaupungin organisaatiokulttuurin jännitteitä erottelemalla 
kaupungin muutosprosessissa vaikuttavat innovaatio-ja tuotantologiikan toisistaan. Tässä 
loppuraportissa esitämme toisen tulkinnan kaupungin organisaatiokulttuurista ja siihen 
vaikuttavista muutospaineista. 

Kaupunkiorganisaation kulttuurille ominainen piirre on ’esittely ja valmistelu’. 
Päätöksenteon tuki, suunnittelu ja valmistelu ovat kaupunkiorganisaation ydintä ja näiden 
toimintojen vaikutus heijastuu myös siihen, miten kaupunkia johdetaan sekä kokonaisuuden 
että yksittäisten tapahtumien ja tilanteiden tasoilla, esimerkiksi johtoryhmäkokouksissa. 
Aikaisemmin raportissa kuvasimme kaupungin johtamisjärjestelmää vertikaaliseksi, ylhäältä 
alas suuntautuneeksi. Virkamieskunnan näkökulmasta toiminta tapahtuu alhaalta ylös. 
Kaupungin virkamiesorganisaation keskeinen tehtävä on päätösvalmistelu poliittiselle 
johdolle. Toimintamallissa virkamiehet keräävät tarvittavan informaation, jäsentelevät ja 
kiteyttävät sen päätösesityksiksi poliittisesti valittua luottamushenkilöstöä varten, jotka 
tämän jälkeen tekevät ratkaisun asiasta. Poliittinen päätöksenteko on tämän valmistelutyön 
huipentuma: kun päätös saadaan aikaiseksi jaostossa, lautakunnassa tai valtuustossa, on 
virkamieskaarti hoitanut työnsä onnistuneesti. Jos päätös jätetään tekemättä, esim. 
jättämällä se pöydälle tai palauttamalla valmisteluun, on työ ihmisten mielissä kesken. 
Virkamiestyön tarkoituksena on tässä toiminnassa saada aikaiseksi teknisesti oikea, hyvin 
suunniteltu ja perusteltu päätös jostain asiasta. Aikaansaatu päätös palkitsee valmistelijansa 
mielikuvalla, että valmistelu on hyvin tehty ja huolella loppuun saatettu. Valmisteleva 
virkamies onkin identiteetiltään hyvä suunnittelija, joka kykenee tekemään osuvia, tarkkoja 
ja punnittuja analyyseja asioiden tilasta ja niiden monisyisyydestä. Byrokratian 
tunnusomainen piirre on pitää paperit ojennuksessa, katseen suuntaaminen maailmaan on 
toissijaista. Valmisteleva virkamies muistuttaakin tässä suhteessa tutkijaa, joka osaa 
jäsennellä ongelmat ja niiden ratkaisut vakuuttavasti21. Tutkijan tehtävä onkin analysoida, 
mutta kenen tehtävä on viedä analyysin tulokset toiminnan tasolle? 

On syytä muistaa, että päätöksen lopullinen hyvyys ratkeaa vasta kun se on toteutettu. 
Sananlasku muistuttaa että ’hyvin suunniteltu on puoliksi tehty’. Suunnittelu on tärkeää, 
mutta silti puolet on edelleen tekemättä. Päätös voidaan ymmärtää organisatorisena 
konkretisointikäytäntönä, jolla muodostetaan peruuttamattomuuspiste (englanniksi point of 
irreversibility) (Denis et al., 2011). Se tarkoittaa, että jotkin ehdot ja toiminnot ’lukitaan’ – 
näin jatkotyöskentelylle muodostetaan kiinnekohtia, joista toiminta suuntautuu uudelleen. 

21 
Teimme toimialoilla vuonna 2019 analyysit johtoryhmän työn sisällöistä ja esitimme tulokset ryhmille. 
Toisella toimialalla tutkija ehdotti, että johtoryhmä voisi sisäisesti keskustella enemmän siitä, mitä toimialalla 
tapahtuu ja millainen tunnelma palvelukokonaisuuksissa vallitsee. Johtoryhmä tarttui haasteeseen ja 
lanseerasi käytännön, joka muotoutui sellaiseksi, että vuorotellen kukin palvelukokonaisuuden vetäjä 
valmisteli hyvin yksityiskohtaisen ja laajan kalvoesityksen oman palvelukokonaisuutensa tekemisistä. 
Kokouksissa ei näille esittelyille useinkaan riittänyt käsittelyaikaa. Huolellinen valmistelu oli kuitenkin 
päälliköillä ja johtajilla verissä, eikä ryhmässä ajateltu, että lyhyt epävirallinen turinatuokio voisi sellaisenaan 
olla hyödyllinen. 


Päätöksentekoprosessissa päätöksen siirtyminen toimijaryhmältä toiselle tuottaa prosessiin 
potentiaalisia epäjatkuvuuskohtia, joissa vastuu siirtyy toimijalta toiselle, eli valmistelijalta 
päätöksentekijälle, ja edelleen toimeenpanijataholle, joka ei välttämättä ole sama toimija 
kuin valmistelija. Prosesseissa voi olla myös pitkiä aikaviiveitä, päätökset voivat kytkeytyä 
muihin päätöksiin, kuten vaikkapa päätöksiin toteutusaikatauluista tai organisaatioiden 
resurssijaoista, jotka voivat sekä tapahtua ajallisesti pitkän ajan kuluttua tai jotka on ehkä jo 
toteutettu. Joka tapauksessa päätöksen toimeenpano ei ole triviaali tapahtuma, joka jollain 
tavalla automaattisesti syntyy tehdyn päätöksen seurauksena, vaan toimeenpanon 
käynnistäminen, aikatauluttaminen, resursointi, toteutus ja valvonta usean toimijan 
muodostamassa poikkiorganisatorisessa verkostossa ovat aktiivista ja vaativaa työtä. 
Päätösten toimeenpano tapahtuu poikkiorganisatorisissa verkostoissa, yhteistoiminnassa 
muiden organisaatioiden ja kaupunkilaisten kanssa, ei hallinnollisessa hierarkiassa. 
Havaintomme kuitenkin on, että kaupungin johtamiskulttuurissa toimeenpano on saanut 
merkittävästi vähemmän huomiota kuin valmistelu. Horisontaaliset verkostot ovat jääneet 
organisaatiomuutoksessa toissijaiseksi muutoksen kohteeksi, joten niiden muutos on 
tapahtunut reaktiivisesti, koordinoimattomasti, ja siten tuskallisesti. Toimialan 
viestintäpäällikkö kommentoi johtoryhmäkokouksessa 2020 asiasta hyvin: ”Emme saa 
organisaationa kritiikkiä siitä mitä teemme, vaan siitä miten teemme.” Miten -kysymys onkin 
toimeenpano-orientaation keskeinen piirre. 

Toimeenpanofokus, jotka kutsumme tässä ’toimeenpanokulttuuriksi’ onkin piirre, joka on 
tullut kaupunkiorganisaatiossa paremmin näkyväksi vasta kun siihen on rekrytoitu uusia, 
erilaisista organisaatioista saapuneita ihmisiä. Toinen tämän raportin kirjoittajista on tutkinut 
johtamista Puolustusvoimien organisaatiossa. Puolustusvoimat on malliesimerkki 
toimeenpanokulttuurista, jossa ’suorituskyky’ on toiminnan ydin. Upseerien työssä korostuu 
’hyvä sotiluus’. Toimintalogiikassa käsky käynnistää toiminnan, jossa upseeri tehtävätaktiikan 
(saksaksi Auftragstaktik) periaatteilla tuottaa organisaatioillaan odotetun lopputuloksen. 
Päätös/käsky on toiminnan lähtökohta, ei lopputulos. Tulos ja sen saavuttaminen on 
keskeinen pyrkimys toiminnalle. Kaupunkiorganisaation johtamistoiminnassa sen sijaan 
kokonaisuutena korostuu ns. esikuntasuunnittelu ja operatiivisen palvelutoiminnan 
organisointi on jäänyt sen varjoon. Kaupunkiorganisaatiossa uudet ihmiset ovat tuoneet 
uutta huomiota toimeenpanon laatuun ja sellaisten organisatoristen käytäntöjen 
rakentamiseen, joilla seurataan kaikkia niitä tavoitteita, tekemisiä, resursseja ja tuloksia, joita 
organisaation johdon tekemät päätökset edellyttävät22. Esimerkkinä tästä uudesta 
painotuksesta toimii jo aikaisemmin mainittu KYMP-toimialan kehittämisprojektien 

22 
Mielestämme tämä suunnittelupainotus näkyy myös siinä, miten kaupungin strategiset ohjelmat 
lanseerattiin kuluvalla valtuustokaudella. Niitä suunniteltiin ensin keskitetysti kansliassa ja sen jälkeen 
vyörytettiin toimeenpantavaksi toimialoille lähinnä sisältöjen, tavoitteiden ja vastuiden tasolla. Toimeenpanon 
keskeiset kysymykset resursoinnista, aikatauluttamisesta, seurantakäytännöistä ja toteutuksen tuesta jäivät 
vähemmälle huomiolle, toimialojen ratkottavaksi. On silti hyvä havaita, että kun muutoksessa on edetty, niin 
organisaatioissa on myös paremmin tiedostettu, että ensimmäiseksi harjoitettu toimintatapa ei ole toimiva, ja 
strategian toimeenpanossa on tapahtunut kehitystä. 


projektimalli, jolla on vuodesta 2020 alkaen pystytty seuraamaan kehittämistoiminnan 
toteutumista organisaatiossa ja ohjaamaan huomio vaikeuksissa olevien hankkeiden 
tukemiseen. 

Pormestarin toiminta kuluneella valtuustokaudella palvelee myös esimerkkinä 
toimeenpanopainotuksesta. Ehkä yksi syy miksi hänen johtamistyylinsä on herättänyt 
runsaasti keskustelua, liittyy sen kulttuuriseen epätunnusomaisuuteen ja eksoottisuuteen 
suhteessa kaupunkiorganisaation traditioon. Pormestari on osoittautunut vahvatahtoiseksi, 
toistuvasti ennemmin kritiikkiin kuin diplomatiaan turvautuneeksi organisatoriseksi 
toimijaksi, joka on tehnyt paljon strategisia ja operatiivisia avauksia, mutta myös aktiivisesti 
osallistunut toimintaan toimeenpanovaiheissa. Esimerkkejä tästä toimintatavasta ovat mm. 
vuoden 2019 lumitilanteessa perustettu kriisiryhmä, katutöiden kehittämishankkeen 
ohjausryhmän puheenjohtajuus, uskottavien suunnitelmien edellyttämiset koulujen ja 
päiväkotien väistötilojen ongelmien ratkaisussa, osattomien nuorten kohtaamisessa tai 
rakennusvalvonnan asiakaslähtöisyyden parantamisessa. Pormestarin tyyli on sekä 
ihastuttanut että vihastuttanut toimijoita niin kaupunkiorganisaation sisällä kuin sen 
ulkopuolellakin. Edelliset esimerkit näyttävät, miten pormestari on pyrkinyt organisoimaan 
toimintaa ongelmalähtöisesti virallisen organisaation rinnalla. Pormestarin toimintafokus 
muistuttaa joidenkin tunnettujen yritysjohtajien tavoista; mm. Applen edesmennyt johtaja 
Steve Jobs muistetaan vaativana, pieniin yksityiskohtiin pureutuvana toimijana, Ikean 
omistajajohtaja Ingvar Kamprad oli henkilö, joka kierrellessään myymälöitä korjaili ja muutti 
esillepanoja. Samankaltaisesti pormestari on pyrkinyt ratkomaan operatiivisten ongelmien 
juurisyitä, vaatien organisaatiolta laadukkaampaa kaupunkilaisten palvelua, strategian 
painotuksia korostaen. Tämä toimintamalli on ollut erilainen verrattuna aikaisempiin 
kaupungin ylimmän johdon painotuksiin. Tulkintamme mukaan pyrkimys on ollut kasvattaa 
kaupungin toimeenpanokykyä ja parantaa palvelun laatua. Riskinä on, että 
pormestarikeskeisyydestä seuraa muun organisaation aktiivisuuden vähentymistä ja säntäilyä 
yksityiskohdasta toiseen. 

Olemme edellä argumentoineet, että kaupungin johtamiskulttuuri korostaa enemmän 
päätösvalmistelua kuin päätösten toimeenpanoa ja palvelutoimintaa. 
Kaupunkiorganisaatiossa työskentelee kuitenkin valtava määrä henkilöstöä, jonka työnkuva 
koskee nimenomaan päätösten toimeenpanoa, eli rakentuu operatiivisen tuotanto-ja 
palvelutoiminnan ympärille. Näitä ihmisiä ovat esimerkiksi KUVA:n liikuntapaikkojen hoitajat 
ja nuorisotoimen työntekijät, sekä KYMP:n asiakaspalvelun työntekijät ja rakennuttamisesta 
vastaavat projektipäälliköt. Olemme aikaisemmin kuvanneet, miten kaupunkiorganisaatiota 
ei ole suunniteltu operatiivisen toiminnan ehdoilla, vaan hallintorakenteena. Muutoksessa 
vanhat hallinnolliset rakenteet purettiin ja uudistettiin, jonka seurauksena toiminnalliset 
prosessit ja käytännöt joutuivat adaptoitumaan näihin muutoksiin ei-koordinoiduilla tavoilla. 
Ehkäpä juuri tästä muutoksen toteutustavasta johtuen henkilöstön kokemus muutoksesta ei 
ole ollut kovinkaan myönteinen. Tutkijat keräsivät KYMP-organisaatiossa henkilöstöltä 


muutoskokemuksia vuonna 2019. Organisaation jäsenistä 180 lähetti tutkijalle kirjeen, jossa 
kertoi henkilökohtaisista muutoskokemuksistaan. Näiden kirjeiden sisällöstä on raportoitu 
yksityiskohtaisemmin edellisessä väliraportissamme (Virtaharju & Sorsa, 2020). Tässä 
yhteydessä nostamme yhden kulttuuriin liittyvän havainnon näistä henkilöstön kokemuksista. 
Henkilöstön piirissä esiintyi vuonna 2019 laajasti voimattomuuden kokemusta muutosten 
äärellä. Mieliala oli, että muutos ei tuota hyötyjä kirjoittajille, ei auta heitä työssään vaan 
vaikeuttaa työtä ja heikentää työolosuhteita. Kokemus oli ’ei me pystytä’, ilmassa oli 
luovuttamisen makua. Muutostutkijat Ford, Ford ja McNamara (2002) esittivät, että 
organisaatiomuutoksissa esiintyy kolmea erilaista muutosvastarintakokemusta: ylpeyttä 
(emme tarvitse mitään uutta), voimattomuutta (emme kykene tähän) ja kyynisyyttä (ei tätä 
kukaan saa toimimaan). Toinen tämän raportin kirjoittajista teki vuosina 2012-14 tutkimusta 
Nokian organisaatiossa, jossa noiden vaikeiden vuosien keskelläkin henkilöstön ja johdon 
kokemus oli liioiteltu itsevarmuus (hybris), nyt havaitsemamme Helsingin kaupungin 
organisaatiomuutoksen henkilöstökokemus (emme kykene) eroaa siitä radikaalisti. Helsingin 
muutoshaaste on erilainen kuin Nokian silloinen haaste. Tulkintamme on, että tämän 
voimattomuuden kulttuurin syntymiseen on vaikuttanut se, että organisaatiomuutoksen 
tavoitteet ja rakenteet eivät ole täydentäneet toisiaan parhaalla mahdollisella tavalla. 
Strategia on korostanut kaupungin palvelutoiminnan laadun parantamista (maailman 
toimivin kaupunki), ja rakentanut odotuksia ja haasteita operatiivisen palvelutoiminnan 
parantamisesta. Rakennemuutos on sen sijaan keskittynyt päätöksentekoprosessin ja 
hallinnollisten kokonaisuuksien uudelleenjärjestelyyn. Kaupunkilaisten palvelut eivät parane 
hallinnollisten prosessien uudelleenjärjestelyllä, ne paranevat palvelutoiminnan mukaisen 
organisoinnin parantamisella. 

Ärtymyksestä liikutukseen: johtajien tunnetyön merkitys 
organisaatiomuutoksessa 

Muutosprosessit ovat olleet useiden tutkimusten mukaan ihmisille tunteita nostattavia 
kokemuksia. Muutosten on todettu olevan diskursiivista taistelua, joka seuraa erilaisista 
käsityksistä muutoksen oikeutuksesta (Brown & Humphreys, 2003; Tienari ym., 2003; Vaara, 
2002). Vaara ja Monin (2010) osoittavat miten tunteikasta puhetta käytetään 
organisaatiomuutoksessa muutoksen etujen vakuuttelussa. Tutkimuksen kohteena olleessa 
kahden ranskalaisen lääkeyhtiön yhdistämisessä organisaatiomuutos kuvattiin luonnolliseksi 
kehitysaskeleeksi organisaation elinkaaressa ja ainoaksi järkeväksi päätökseksi kehittyvässä 
markkinatilanteessa. Muutosta perusteltiin ja oikeutettiin emotionaalisilla esimerkeillä 
vastaavista organisaatiomuutoksista, asiantuntijalausunnoilla sekä vetoamalla päättäjien 
moraaliseen arviointikykyyn. Tyypillisesti muutoksissa haetaan synergiaetuja yhdistämällä 
henkilöstöjohtaminen (HR), viestintä, oikeustoimi, hankinnat, talous ja kehittäminen, niin 
myös tässä ranskalaisessa tapauksessa. Pian kuitenkin huomattiin, että muutoksen 
synergiaetuja oli yliarvioitu ja kustannuksia aliarvioitu. Kun muutosodotusten ja -saavutusten 


epäsuhta paljastui, organisaatiossa syntyi uskottavuuskriisi. Helsingin kaupungin 
organisaatiomuutoksessa on hyödynnetty samankaltaista tunteikasta oikeuttamiskieltä kuin 
Vaaran ja Monin kuvaamassa ranskalaisessa tapauksessa. Voikin sanoa, että muutoksen 
johtamisessa on tehty tunnetyötä. Edelleen ranskalaisen esimerkin lailla myös Helsingin 
kaupungin organisaatiomuutos on herättänyt erilaisia tunnetiloja organisaatioissa. 

Kun aloitimme havainnointimme kaupungin KUVA ja KYMP-toimialoilla 2018, muutos aiheutti 
ärtymystä niin esihenkilöissä kuin työntekijöissä. Kirjoitimme kesällä 2019 julkaistussa 
väliraportissa (Virtaharju & Sorsa, 2019), että kehittämispyrkimysten ja -mahdollisuuksien 
epäsuhtaisuus aiheuttaa organisaatiossa ahdistusta, turhautumista ja kyynisyyttä, joka aikaajoin 
purkautuu yksittäisten asioiden kohdalla tunteellisina reaktioina muutokseen ja 
työorganisaatioon. Johtajat painivat kaupungin ”kehittämisinnon” aiheuttaman jatkuvan 
uudelleenorganisoinnin paineen alla ja operatiiviset esihenkilöt ja henkilöstö joutuivat 
ratkomaan organisaation historian, visioiden ja arjen käytäntöjen välistä ristiriitaa. 
Lounaspöydässä toukokuussa 2019 käyty keskustelu erään organisaation jäsenen kanssa 
kuvaa tilannetta elävästi (ote tutkimuksen kenttäpäiväkirjasta; henkilö-ja yksikkönimet 
poistettu): 

”Juttelin lounaalla erään esihenkilön kanssa, joka kertoi tulleensa nimetyksi 

menneenä kesänä uuden yksikön esihenkilöksi. Edellinen yksikön päällikkö oli 

vastannut virastoaikana ainoastaan kyseisestä yksiköstä. Tämä edellinen pomo oli 

ennakoinut tulevan organisaatiouudistuksen tarkoittavan, että jatkossa yksikön 

päällikön tehtävä tulisi olemaan niin laaja ja palkka niin pieni, ettei hänen kannata 

jäädä kaupungille töihin. Nyt tuohon tehtävään uutena palkattu esihenkilö oli jäänyt 

vanhempainvapaalle ja tästä syystä lounasseuralaiseni toimi nyt hänen sijaisenaan. 

Hän koki, että on mahdottomassa tilanteessa, koska hoitaa tällä hetkellä tämän 

yksikön tehtävät, mutta myös oman vanhan yksikkönsä tehtäviä, joita hänen sinne 

nimetty sijaisensa ei kykene hoitamaan (esim. laskutus).” 

Tutkimukset kertovat, että kun organisaatiomuutokset aiheuttavat ristiriitaa esihenkilön tai 
työntekijän ammatti-identiteetin kanssa, henkilön hyvinvointi heikkenee (Ashforth ja 
Humphrey, 1993). Ristiriita voi syntyä esimerkiksi edellisen kaltaisesta tilanteesta, jossa 
henkilö ei voi saada onnistumisen kokemuksia työstään hallitsemattoman työmäärän vuoksi. 
Ristiriita organisaation tavoitteiden ja henkilön ammatti-identiteetin välille voi myös syntyä 
tilanteissa, joissa organisaation tavoitteet ovat ristiriidassa henkilön arvojen kanssa. 
Tiedetään myös, että ammatti-identiteetti ei ole yhteydessä pinnalliseen tunnetyöhön vaan 
syvälliseen, autenttiseen ja itseä toteuttavaan tunnetyöhön23. Vaikka ammatti-identiteettiin 
sitoutumisella on positiivista vaikutusta henkilön tunnetyöhön, on kolikon kääntöpuolena 
todettu olevan emotionaalista uupumusta (Brotheridge & Lee, 2002). Organisaatiomuutosta 

23 
Tunnetyötä on kolmenlaista: 1) Pinnallista, kun ilmaistu tunne ei vastaa koettua tunnetta. 2) Syvällistä, kun 
ilmaistua tunnetta pyritään myös kokemaan.3) Spontaania ja aitoa, kun on kyse luonnollisesti koetuista 
tunteista (Humphrey, Pollack & Hawver, 2008). 


suunnittelevien näkökulmasta nämä tutkimukset osoittavat, että tunnetyöllä on useita 
mutkikkaita vaikutuksia, sekä positiivisia että negatiivisia. Hankkeemme alkuvaiheessa 
tunnetyön negatiiviset vaikutukset korostuivat organisaatiomuutoksen kohdanneiden 
ihmisten työssä. 

Raportoimme edellisessä väliraportissamme kesällä 2020, että organisaatiossa kerrottiin 
kahdenlaisia tarinoita muutoksessa. Johtajat kertoivat postalgiatarinoita, kun taas 
operatiivista työtä lähempänä olevat kertoivat nostalgiatarinoita (Virtaharju & Sorsa, 2020). 
Näiden tarinoiden voi nähdä kytkeytyvän tunnetyöhön. On ymmärrettävää, että työntekijät, 
jotka kokivat organisaatiomuutoksen estävän heitä toteuttamasta ammatti-identiteettinsä ja 
työmoraalinsa mukaista työtä, kaipasivat takaisin virastoaikaan. Johtajien postalgiatarinat 
organisaatiomuutoksesta liittyvät tunnetyöhön taas siten, että johtajien tiedetään ilmaisevan 
positiivisia tunteita auttaakseen työntekijöitä pääsemään yli vahingollisia tunteita 
aiheuttavista vastoinkäymisistä (Pirola-Merlo et al., 2002). Transformationaalista johtajuutta 
tutkineet McColl-Kennedy ja Anderson (2002) ovat todenneet, että johtajien on mahdollista 
juurruttaa optimismia ja vakuuttaa työntekijät siitä, että haastavat tavoitteet ovat 
saavutettavissa. Positiivisia tunteita ilmaisevat johtajat saavat työntekijäryhmissä aikaan 
optimistisia tunneilmaisuja, kun taas negatiivisia tunteita ilmaisevat johtajat saavat aikaan 
turhautumista. Positiivisuus vahvistaa ja negatiivisuus heikentää suorituskykyä (Humphrey, 
Pollack & Hawver, 2008: 156). Näin ollen on ymmärrettävää, että johtajien tarinat korostavat 
muutosta seuraavaa aikaa, jolloin asioiden voi olettaa olevan paremmin. 

Hallitsevatko johtajat tekemänsä tunnetyön? Ovatko he tietoisia siitä tai ovatko he vapaita 
valitsemaan, miten sitä toteuttavat? Tutkimukset osoittavat, että eivät. Vaikka johtajilla 
nähdään olevan enemmän autonomiaa ja valtaa kuin työntekijällä, tutkimuksissa on havaittu, 
että organisaation linjaukset, kulttuuri ja käyttäytymisnormit itseasiassa ohjaavat johtajien 
tunneilmaisua enemmän kuin rivityöntekijöiden. Näin ollen johtajilla on usein tunneilmaisun 
suhteen vähemmän autonomiaa kuin työntekijöillä. Suuri vastuu ja vähäinen valta johtaa 
myös suurempiin stressikokemuksiin. Johtajat, jotka joutuvat tunnetyössään ilmaisemaan 
positiivisia tunteita, mitkä ovat ristiriidassa heidän todellisten tunteidensa kanssa, kokevat 
vahvemmin stressiä kuin johtajat, jotka voivat ilmaista todellisia tunteitaan sellaisina, kuin he 
ne kokevat. 

Koronapandemia edellytti keväällä 2020 erittäin nopeita muutoksia kaikilla kaupungin 
toimialoilla. Sosiaali-ja terveystoimialalla työmäärä lisääntyi koronavirustartunnan 
aiheuttaman Covid-19 taudin hoitamiseen liittyvien turvatoimien vuoksi. Kasvatuksen ja 
koulutuksen toimiala sen sijaan joutui muuttamaan toimintatapojaan radikaalisti 
varmistaakseen turvallisen varhaiskasvatuksen ja koulujen opetuksen. Etäopetukseen 
siirtyminen kuormitti paitsi opettajia myös lapsia ja perheitä. Kulttuurin ja vapaa-ajan toimiala 
meni käytännössä kiinni: kirjastot, museot, teatterit, nuorisotalot, liikuntatilat ja -palvelut 
sekä yhteistyö taiteen ja kulttuurin yrittäjien kanssa loppui. Kaupunkiympäristön toimialalla 


työtä tehtiin melko lailla samalla tavalla kuin aikaisemminkin, mutta kotitoimistoilta käsin24. 
Pandemian alussa maaliskuussa 2020 toimialalla oli tosin vallalla huoli, että keskeytyykö 
rakentaminen pandemian takia. Uhkakuvana oli, että Helsingin rakennuksilla työskentelevät 
ulkomaalaiset työntekijät palaisivat kotimaihinsa. Näin ei kuitenkaan tapahtunut, vaan 
rakentamissektori jatkoi toimintaansa suunnitelmien mukaan. Tunnetyö koronakriisissä on 
siis ollut hyvinkin erilaista riippuen siitä, millaisia tehtäviä kukin työntekijä ja esimies on 
vuoden 2020 aikana tehnyt. 

Olemme havainnoineet iloa, surua, ärtymystä, turhautumista, sarkasmia, ironiaa, empatiaa, 
kiukkua, kujeilua, huumoria, väsymystä, suorittamista, vetäytymistä ja monia muita 
inhimillisen tunneskaalan ilmaisuja, joilla on pyritty viestimään erilaisiin tehtäviin ja 
vaatimuksiin liittyviä ongelmia ja toiveita. Eräs tärkeä havaintomme työntekijöiden 
tunnetyöstä liittyy sosiaalisen kontrollin tunnetyöhön. Sosiaalista kontrollia harjoittavat 
ammattiryhmät kuten poliisit ja vartijat osoittavat usein erilaisia tunteita kuin hoito-ja 
asiakaspalvelutyön toteuttajat; turvallisuusalan toimijoiden ammattiin liittyy sellaisten 
negatiivisina pidettyjen tunteiden kuin kiukun ja raivon käsittely. Sosiaaliseen kontrolliin 
liittyvien tunneilmaisujen esittämisen tiedetään olevan vaikeaa. Korona aiheutti kuitenkin 
mm. KUVA-toimialalla tilanteita, joissa ystävälliseen ja empaattiseen tunnetyöhön tottuneet 
asiakaspalvelijat joutuivat harjoittamaan sosiaalista kontrollia; esimerkiksi pyytämään 
asiakasta poistumaan, jos hän ei käyttänyt maskia tai rajoittamaan asiakkaiden pääsyä 
tiloihin. Palvelutyötä tekevät pyrkivät ilmaisemaan positiivisia tunteita, mutta epäkohteliaat 
asiakkaat saattavat saada henkilökunnan ”feikkaamaan” positiivista tunnetta. Tiedetään, että 
palvelu-ja hoitotyötä tekevissä ammattiryhmissä on henkinen loppuun palaminen tästä 
syystä yleisempää kuin muissa ryhmissä (Humphrey, Pollack & Hawver, 2008: 155). Erityistä 
huomiota tulisikin kiinnittää siihen, että sosiaaliseen kontrolliin liittyviä tunneilmaisuja 
purettaisiin auki palvelu-ja hoitotyötä tekevien työntekijöiden ja esihenkilöiden kanssa, jotta 
ei-toivotuista tunteista seuraavasta kuormituksesta ei seuraisi ylikuormitusta. 

Tiedetään myös, että kun tilanne organisaatiossa on epävarma tai moniselitteinen, 
työntekijäryhmät tarkkailevat johtajien tunneilmaisua. Monille johtajien tunnetila on 
’kuumemittari’ siitä, miten organisaatiossa asiat sujuvat. Miten korona sitten vaikutti 
kaupungin johtajien tunnetyöhön? Organisaatiossa on ollut koronasta aiheutuvaa 
tunnekuohua ja tunteiden säätelyn rajojen täyttymistä. Johtajat ovat osoittaneet tässä 
tilanteessa sekä empatiaa (tiedostan olonne) että sympatiaa (myös minä olen väsynyt). Työn 
haasteena oli vuonna 2020 jatkuvasti muuttuvat vaatimukset, jotka johtivat kontrollin 
menettämiseen liittyviin pelon ja ärtymyksen tunteisiin. Kuten aiemmin olemme jo 
todenneet, ihminen väsyy, kun hän ei säilytä kontrollia hänelle olennaisiin tekemisiin. Eli 
silloin, kun hän ei pysty vaikuttavasti reagoimaan häneen kohdistuviin (muuttuviin) odotuksiin 

24 
Kotitoimistoihin siirryttäessä uudeksi keskusteluksi nousi, miten työergonomiasta huolehditaan kodeissa. 
Saako toimistoista lainata kalusteita, esimerkiksi suuria näyttöjä suunnittelijoiden koteihin? Näihinkin 
kysymyksiin laadittiin toimialan johdossa pelisääntöjä ja toimintaohjeita keväällä 2020. 


ja kun olosuhteet ottavat vallan. Havaitsimme että vuoden 2020 aikana myös 
johtoryhmäkokouksissa käytettiin toistuvasti lausetta ”tämä keskustelu on tärkeä, jotta meillä 
säilyy hallinnan kokemus”. Koronakriisissä johtajat eivät ole olleet immuuneja kontrollin 
menettämiseen liittyville tunteille. Aikaisemmat tutkimukset kertovat, että kriiseissä ja 
ennakoimattomissa tilanteissa, joihin liittyy negatiivisia tuntemuksia, johtajien tunnetyössä 
ilmenee enemmän positiivisia tunneilmaisuja kuin mitä he todellisuudessa kokevat, koska he 
pyrkivät lisäämään työntekijöiden luottamusta ja optimismia (Humphrey et al., 2008). On 
huomattu, että juuri tällaisissa tilanteissa syvällinen tunnetyö on johtajille tärkeää, koska 
pinnallisen tunnetyön tiedetään kuormittavan johtajia kriisitilanteissa. Tulkitsemme, että 
kokouskeskustelujen pyrkimys hallinnan tunteen säilymiseen liittyy juuri syvälliseen 
tunnetyöhön – johtajat pyrkivät jakamaan kokemuksiaan säilyttääkseen toimintakykynsä. 

Seuraamamme toimialat, KUVA ja KYMP ovat johtamisen tunnetyöskaalaltaan erilaisia. 
KYMP-toimialalla johtamisen tunneskaala on rajoitetumpi, vaihdellen positiivisesta 
huumorinheitosta järkiperäiseen ammattimaisuuteen. Suru, menetys tai pelko eivät kuulu 
toimialan johtamiseen, turhautumista ja kiukkua saattaa satunnaisesti ilmetä, mutta ne jäävät 
virallisesti käsittelemättä. KUVA-toimialan johtamisen tunnetyöskaala on laajempi ja 
sallivampi. Johtajat omalla esimerkillään mahdollistavat tämän. He eivät pelkää itkeä, jos 
esihenkilön puoliso on sairastunut vakavaan koronatautiin. He eivät myöskään peitä iloaan 
siitä, että esihenkilö on palkittu urheilugaalassa tai Oodin kävijämäärä ohittaa Kreikan 
Akropolis-kukkulan turistimäärän. He ottavat vastaan esihenkilön väsymyksen, kun esihenkilö 
ei jaksa jakaa kuulumisiaan koronaviikosta. Vuoden 2020 KUVA-toimialan viimeisessä 
esihenkilöiden tilannekatsauksessa tunnetila oli liikuttunut. Korona oli jälleen kuormittanut 
esihenkilöitä ja toimialajohtaja kannusti kaikkia laittamaan TEAMSin ja sähköpostin kiinni 
puoleksi tunniksi ja keskittymään joulukonserttiin, jossa Club For Five lauloi Savoy-teatterissa 
joululauluja Helsinki-kanavalle. Viestin kiteytys oli rauhoitu, keskity muuhun kuin työhösi, ole 
hetki rauhassa, lepää ja kerää voimia tulevaan. Syvällistä tunnetyötä ilmaisevien johtajien 
tunteet myös tarttuvat työntekijöihin. Eli älykkäät johtajat, joilla on hyvät tunnetaidot, ovat 
myös parempia tunnistamaan tilanteita, joissa tarvitaan syvällistä ja aitoa tunnejohtamista. 


Tutkimuksen johtopäätökset 

Valtiovarainministeriö julkaisi joulukuussa 2014 keskustelupaperin, jossa pohdittiin kuntien 

tulevaisuutta. Paperissa otettiin kantaa kuntien haasteisiin seuraavasti: 

” Kuntien innovaatioiden vähäisyys ei johdu niinkään kekseliäisyyden puutteesta vaan 

toimeenpanon esteistä. Uuden luominen edellyttää usein vanhasta luopumista. 

Innovaatioiden edistäminen on kaikkien vastuulla. Kuntiin tarvitaan enemmän 

resursseja sekä osaajia, joiden tehtävänä on poistaa innovaation esteitä ja luoda 

olosuhteet uusien asioiden sovittamiselle kuntaorganisaatioon. Kehitystyötä ovat 

kahlinneet erilaiset keskitetyt ohjausmekanismit, kuten valtionosuusjärjestelmä, 

ministeriöiden säätely ja informaatio-ohjaus. Ne ovat yhdenmukaistaneet kuntien 

rakenteita ja prosesseja ja jättäneet suhteellisen vähän tilaa luovuutta synnyttävien, 

ylläpitävien ja vahvistavien mekanismien rakentumiselle paikallisesti. ” 

Lainauksella on useita samankaltaisuuksia Helsingin kaupungin muutospyrkimysten kanssa. 
Kaupunki on kuluneella valtuustokaudella keskittänyt päätöksentekoa ja kontrollia 
organisaatiossaan. Organisaatiomuutoksen näkyvimmät piirteet ja päätökset liittyivät 
organisaatiorakenteeseen ja hallintosääntöön, konkreettisena tuotoksena uusi 
organisaatiokaavio ja muutokset vallanjaossa. Muutoksella on tavoiteltu historiallisesti 
toisistaan eriytyneiden toimintojen integrointia. Englannin kielessä käytetään toisinaan 
sanontaa ’kissojen paimentamisesta’ (herding cats). Sanonta viittaa niiden paimentamisen 
mahdottomuuteen, sillä kissat eivät ole helpoimpia eläimiä organisoida toimimaan 
yhtenäisenä joukkona. Kaupungin vanhaa virasto-organisaatiota voi ajatella tällaisena 
’kissalaumana’; joukkona varsin autonomisia ja yhteismitattomia yksiköitä, jotka keskustelivat 
toistensa kanssa mm. virallisten lausuntojen ja uhkasakkojen välityksellä. Uudessa 
organisaatiossa kaupungin yksiköitä on valjastettu päätöksentekoa ja hallinnollista toimintaa 
yhdenmukaistavampaan rakenteeseen. Tätä muutospyrkimystä voidaan pitää perusteltuna ja 
hyvänä ratkaisuna. Keskittäminen ratkaisee joitain ongelmia, ja synnyttää uusia. 
Organisaatiotutkimus on jo pitkään tiedostanut, että täydellisiä organisatorisia ratkaisuja ei 
ole, sillä uusi organisaatiomalli kantaa jo käyttöönottovaiheessaan sisällään seuraavan kriisin 
alkutekijät (Greiner, 1972). Kuluva valtuustokausi on osoittanut, miten tehdyt muutokset ovat 
tuottaneet sekä ennakoituja että ennakoimattomia muutoksia. Organisatorinen 
ongelmanratkaisu jatkuu muutoksen jälkeenkin, mutta muuttuneista lähtökohdista. 
Joukkovoiman ja yhteistyön tehostaminen vaatii sekä integraatiota että koordinaatiota. 
Menneellä valtuustokaudella pyrkimyksenä on ollut integraatio, erityisesti hallinnollisten 
toimintojen tasolla. Tällä voidaan saavuttaa toiminnallisia ja tuloksellisia hyötyjä, kunhan työ 
saadaan valmiiksi. Kuluva valtuustokausi ei riitä integraatiohyötyjen saavuttamiseen, vaan työ 
jatkuu tulevina vuosina. 

Korostamme vielä, että integraatio on koskettanut tähän mennessä lähinnä hallintotoimia. 
Muutokset palvelutoiminnan toteutuksessa ovat olleet ennemmin reaktioita hallinnollisen 


rakenteen muutoksiin kuin ensisijaisia tuotanto-ja palvelutoiminnan konkreettisia, 
tulostavoitteellisia kehittämispyrkimyksiä. Siten tehdyistä muutoksista ei ole välittömästi 
seurannut ydintoiminnan muutosta. Ydintoimintojen kehittäminen – ainakaan niillä 
heterogeenisista ydintoiminnoista kootuilla toimialoilla, joilla tätä tutkimusta on tehty – ei 
ratkea integroimalla (yhdenmukaistamalla) niitä ja niiden prosesseja. Kaupungin 
ydintoimintoja tulisi kehittää rakentamalla toimivia koordinaatiomekanismeja sellaisille 
operatiivisille keskinäisriippuvuuksille, jotka ovat jo nyt olemassa ja kriittisiä kaupungin 
palvelutoiminnassa. Huomiota ansaitsevat myös tulevaisuuden uudet strategiset avaukset, 
joilla kaupunki vastaa niihin merkittäviin ekologisiin ja yhteiskunnallisiin haasteisiin, joita 
kohtaamme. 

Kaupungin strategisessa ajattelussa on siis syytä tiedostaa, että integraation ylenpalttinen 
lisääminen ei tule tuottamaan lisähyötyä, vaan integraation jälkeen on tunnistettava ja 
varmistettava yksiköiden välisen koordinaation onnistuminen. Kuten raportissa aikaisemmin 
kirjoitettiin, koordinaatio ei tarkoita toimintojen yhdenmukaistamista, vaan sovittujen ja 
neuvoteltujen yhteistyökäytäntöjen toteuttamista, laajentamista, syventämistä ja 
systematisointia. Tämä tarkoittaa toimialojen, palvelukokonaisuuksien ja palveluiden 
erityispiirteiden tunnistamista, tunnustamista ja hyödyntämistä uusien strategisten 
pyrkimysten tavoittelussa. 

Omien ja toisten vahvuuksien ja kehittämisalueiden tunnistaminen ja kytkeminen on aina 
haastavaa. Teemme kehityspsykologisen analogian kaupungin organisaatiomuutoksen ja 
kolmivuotiaan lapsen kehitysvaiheen välillä. Helsingin kaupunkiorganisaation voi ajatella 
olevan rinnakkaisleikin vaiheessa: toisen läsnäolo tiedostetaan, mutta lapsi leikkii omaa 
leikkiään. Kolmivuotiaiden jalkapalloharjoituksissa näkee, miten lasten katse keskittyy palloon 
ja sen seuraamiseen, eikä siihen miten se saataisiin yhdessä maaliin. Valtuustokaudella 
pallona on ollut vertikaalisen johtamisen selkeyttäminen ja toimintojen kontrolli. Seuraava 
kehitysvaihe voisi olla joukkuepelaamisen vahvistaminen, horisontaalisen johtamisen 
kehittäminen, yhteistyön käytäntöjen ja palkkioiden vahvistaminen. Syksyn 2020 aikana 
organisaatiossa puhuttivat Kunta10-tulokset, jotka kertoivat kautta linjan, miten henkilöstön 
käsitysten mukaan yhteistyö organisaatiossa on heikkoa. Mielestämme uusi organisaatio on 
omalta osaltaan vaikeuttanut horisontaalisen yhteistyön tekemistä. Uutta organisaatiota ei 
voi toki tästä täysin syyttää: se on myös osaltaan tehnyt näkyvämmäksi horisontaalisen 
toiminnan puutteet ja tarpeet. Seuraava askel olisi luoda rakenteita, prosesseja ja käytäntöjä, 
jotka tukevat horisontaalisuutta aikaisempaa paremmin. Yhteistyötä voidaan ja pitää 
mahdollistaa, se ei saa jäädä ihmisten hyväntahtoisuuden varaan. Esimerkiksi organisaatiossa 
voisi pohtia, miten poikkiorganisatorisesti jaetuilla tavoitteilla voisi edetä aikaisempaa 
paremmin. Jaetut tavoitteet liittyvät juuri integraatiomekanismeihin ja horisontaalisiin 
johtamiskäytäntöihin: eli siihen, miten resursoidaan sekä luodaan verkostot ja tila 
työntekijöiden, yksiköiden, palvelukokonaisuuksien, toimialojen ja kumppanien – koko 
ekosysteemin – toimintaan. 


Toimijoiden välisiä riippuvuuksia voi karkeasti erotella kolmeen koriin: koottuihin, 
peräkkäisiin ja vastavuoroisiin keskinäisriippuvuuksiin (Thompson, 1967). Kootut 
keskinäisriippuvuudet tarkoittavat kytköksiä, jotka kootaan ylhäältä alas – johto kokoaa 
itsenäiset toiminnot kokonaisuudeksi. Tämä riippuvuus hoituu yhteisillä säännöillä ja 
toimintaohjeilla esimerkiksi kaikkia koskevista roolivaatimuksista. Peräkkäiset 
keskinäisriippuvuudet viittaavat toimintojen suorittamiseen tietyssä järjestyksessä – 
kokonaisuus syntyy siten, että kukin suoriutuu vastuutehtävistään tarkoituksenmukaisessa 
aikataulussa. Sääntöjen ja roolien selkeyden lisäksi tarvitaan aikatauluttamista. 
Vastavuoroinen keskinäisriippuvuus viittaa integraatioon, jossa yhteistä työn kohdetta 
työstetään samanaikaisesti – tällaisen riippuvuuden tehokas hallinta vaatii ohjeiden ja 
roolien, aikataulujen ja välittömän vuorovaikutuksen kunnossa olemista. Kaupungin uuden 
strategiaosaston toimintamalli viittaa juuri tähän viimeiseen integraationäkökulmaan: 
”Autamme tunnistamaan olennaisen ja ratkomaan asioita sujuvammin yhdessä”25. 

Miten sitten organisointia tulisi mieltää, että yhteistyö olisi sujuvaa? Hierarkian ja 
auktoriteetin käytön tulisi olla viimeinen keino yhteistyön organisoinnissa, ei sen lähtökohta. 
Yhteistyötä syntyy toimijoiden välille kun he näkevät yhdessä tekemisen 
tarkoituksenmukaisena palvelun laadun tai kustannustehokkuuden näkökulmasta, yhteisen 
intressin tunnistaminen on olennaista. Vasta jos toimijat eivät tunnista mahdollisuutta tai 
kieltäytyvät yhteistyöstä, on auktoriteetin tarkoituksenmukaista ohjata yhteistyötä. Tällöin 
hierarkian tehtävänä on koota itsenäiset toiminnot mielekkääksi kokonaisuudeksi. On syytä 
huomioida, että auktoriteetin on todettu olevan tehotonta peräkkäisten ja vastavuoroisten 
keskinäisriippuvuuksien organisoinnissa (Castaner & Ketokivi, 2018) Tällä hetkellä esimerkiksi 
kaupunkiorganisaatiossa työn arvioinnin käytännöt heikentävät yhteistyötä: palkkiot ja 
mittarit kohdistuvat funktionaalisiin yksiköihin ja yksilöihin vertikaalisen johtamisen 
periaatteiden mukaisesti. 

Kolmas ministeriön paperin teema kommentoi juuri tällaisten keskitettyjen ja vertikaalisten 
johtamisjärjestelmien vaikutuksia. Ministeriön neuvojen mukaisesti kaupunki voisi ajatella 
keskittämisestä/hajauttamisesta ja vertikaalisuudesta/horisontaalisuudesta ’joko/tain’ sijaan 
’sekä/ettänä’. Helsinki on suomalaisen kuntasektorin kirkkaimmin tuikkiva tähti, ja se voi olla 
sitä myös organisaatioinnovaattorina. Kaupunki voisi aikaisempaa tehokkaammin sallia, 
mahdollistaa ja tukea erilaisten organisatoristen kokeilujen toteuttamista sen 
hallintorakenteen puitteissa. Organisaatiokulttuuriajattelu on muuttunut viime 
vuosikymmeninä samankaltaisuuden vahvuudesta monipuolisuuden rikkauteen (Virtaharju & 
Sorsa, 2020). Jos tämä ajattelun murros otetaan vakavasti, ovat terveet ja vaikuttavat 
tulevaisuuden organisaatiot erilaisilla periaatteilla ohjattujen ja johdettujen yksiköiden 
koordinoituja kokonaisuuksia. 

25 
Ote Strategiaosaston uusi toimintamalli-kalvosarjasta, versio 12.10.2020 


Olemme tässä raportissa kirjoittaneet kaupungin johtamiskulttuurin painottuvan ennemmin 
valmisteluun kuin toimeenpanoon. Kaupunki voi tietoisesti pyrkiä toimeenpanokykynsä 
parantamiseen sekä rakenteiden, osaamisen, ohjausjärjestelmien että kulttuurin keinoin. 
Joskus on väitetty, että huono toimeenpano on julkisten organisaatioiden piirre, jolle ei voi 
mitään. Esimerkkimme Puolustusvoimista osoittaa väitteen kestämättömyyden; 
toimeenpano voi olla myös julkisen organisaation vahvuus. Toimeenpanokulttuurin 
edistämisen ei pidä ymmärtää tapahtuvan valmistelukulttuurin alas ajamisella; molemmat 
voivat elää samassa organisaatiossa, vaikka niiden rinnakkaiselo ei olekaan ongelmatonta. 
Toimeenpanokyvyn (englanniksi Operational Excellence) kasvattaminen pitäisi nähdä 
keskeisenä organisaation tavoitteena, koska se palvelee erityisesti kaupungin 
palvelutoiminnan laadun kehittämistä strategiassa lausutulle tasolle. 

Vanhasta luopumisen tekemättä jättäminen on niin kaupunkiorganisaation kuin monien 
muidenkin organisaatioiden helmasynti. Kuuluisa puolalais-ruotsalainen organisaatiotutkija 
Barbara Czarniawska (2013) kirjoitti, että jäi sanattomaksi, kun hänen haastattelemansa 
ruotsalaisen ympäristönsuojelulaitoksen johtaja sanoi tavoitteekseen tehdä organisaationsa 
tarpeettomaksi. Lausunto ei ollut tyypillinen. On perin inhimillistä, että 
organisaatiokontekstissa kehittämispyrkimykseksi muodostuu uuden tuottaminen, 
toiminnan laajentaminen ja parantaminen, vaikka vanha liikkeenjohdon viisaus sanoo, että 
’kulujen karsinta on aina helpompaa kuin myynnin lisääminen’. Helsingin kaupungin talous on 
ollut vakaalla pohjalla jo pitkään, eikä kaupunki ole joutunut tekemään vaikeita 
säästöpäätöksiä. Vanhasta luopumista voisi kuitenkin ensimmäiseksi ajatella toiminnallisen 
analyysin kautta: missä palveluissa ja toiminnoissa, kuten esimerkiksi 
suunnittelujärjestelmissä tai kaupunkilaisten osallistamismenettelyissä on historian 
tuottamaa rinnakkaisuutta, päällekkäisyyttä ja redundanssia? Riippumattomien toimijoiden 
analyysit kaupungin toiminnasta voivat auttaa tunnistamaan alueita, joilla järkeistämistä on 
mahdollista tehdä. Karsittavien toimintojen, palvelujen ja prosessien tunnistaminen ei 
kuitenkaan ole riittävä interventio toiminnan kehittämiseksi, vaan toimintojen 
uudelleenorganisoinnit ja järkeistämiset ovat täysimittaisia muutosprosesseja. Ihmisten mieli 
noudattaa näissä tilanteissa tuttua kaavaa: niin johdon kuin henkilöstön on tapana valittaa, 
että heillä on liikaa töitä. Kun näistä töistä, tehtävistä ja vastuista halutaan sitten karsia, 
pitävät ihmiset niistä tiukkaan kiinni. Ihmisten muutoskokemuksen emotionaalisuuden ja 
dynamiikan ymmärtäminen onkin keskeinen muutosjohtamistaito. 

Kuluva valtuustokausi on siis koostunut rakenteellisen organisaatiomuutoksen sulattelusta. 
Muutospaine on edennyt eri tahtisesti organisaatioissa. Toisissa se syttyi heti 2017, joissain 
yksiköissä ei vieläkään nähdä radikaaleja seurauksia. Joissain paikoissa muutos on ollut 
radikaali, toisaalla vähäinen. Yhtä lailla, kaupungin johtajat, esihenkilöt, asiantuntijat ja 
työntekijät ovat nyt keränneet kokemusta muutostilanteessa toimimisesta. Muutostyöllä on 
ollut organisaatioissa ylhäältä alas tai hallinnosta ydintoimintaan valuvan ylimääräisen 


tekemisen leima. Muutoksen kokijat ovat nähneet itsensä ulkoa tulevien muutosvoimien 
riepoteltavina, muutosobjekteina. Jotta muutostyössä olisi voimaa, tulisi muutoksen 
kokijoiden muuttua muutossubjekteiksi: itse muutosta tekeviksi toimijoiksi, jotka näkisivät 
organisaation kehittämisen henkilökohtaisen hyödyn, organisaation hyödyn ja 
kaupunkilaisten hyödyn yhdistyvän näissä muutospyrkimyksissä. Näiden kytkösten 
tunnistaminen on mahdollista osallistuvien, mukaan ottavien (inclusive) organisaation 
kehittämisen menettelytapojen hyödyntämisellä. Tällöin muutos ei ’tule ulkoa’, vaan se 
syntyy siitä, että työtä tekevät ihmiset yhdessä ratkaisevat ongelmia tunnistaessaan 
organisaatiossa epäkohtia. Muutoksia syntyy tällöin eri puolilla organisaatiota jatkuvasti 
luovuuden ja yhdessä toimimisen seurauksena26. 

Kaupungin muutosjohtajuuskokemus oli muutokseen lähdettäessä vähäinen, olihan 
edellisestä laajemmasta organisaatiomuutoksesta kulunut 50 vuotta. On ennustettavissa, 
että seuraavaan suurempaan mullistukseen on lyhyempi aika. Sillä välin muutakin 
muutostyötä kuitenkin riittää. Kuten raportissa on aikaisemmin todettu, ei muutostyö rajoitu 
rakenteellisen uudelleenjärjestelyn tekemiseen, vaan muutostyötä on käynnissä ja vaaditaan 
jatkossa entistä enemmän kaupungin palvelu-ja tuotantoprosessien kehittämisessä, 
kunnianhimoisten strategisten tavoitteiden tavoittelussa ja henkilöstön, esihenkilöstön ja 
johdon taitojen kehittämisessä. Ajatus muutosten jatkuvasta johtamisesta ei ole vielä vahva 
osa kaupungin johdon tai esihenkilöstön identiteettiä, mutta tätä nykymaailman 
välttämättömyyttä voi vahvistaa monenlaisin keinoin, niin koulutuksen, valmennuksen, 
tavoiteasetannan, palkitsemisen kuin henkilövalintojen avulla. 

Lopuksi 

Kuuluisa amerikkalainen organisaatiotutkija Chris Argyris (2003) on väittänyt, että 
organisaatiot sekä tuottavat omat ongelmansa että ovat kehnoja ratkomaan niitä. Ihmiset 
organisaatioympäristössä -sekä he, joilla valtaa on, että he, joilla valtaa ei ole -valittavat 
monista asioista tunnistamatta, miten he itse osallistuvat näiden epäkohtien syntyyn ja 
ylläpitoon. Argyris käyttää kahta keskeistä käsiteparia. Hän puhuu julkiteoriasta (espoused 
theory) ja käyttöteoriasta (theory-in-use) sekä ensimmäisen ja toisen tason oppimisesta. 
Julkiteoria kuvaa miten uskomme ja kerromme toimivamme organisaatioympäristössä, ja 
käyttöteoria tapoja, joiden mukaan tosiasiallisesti toimimme. Nämä teoriat eivät mene yksiin. 
Argyriksen mukaan meillä kaikilla on sokea piste käyttöteorian suhteen ja sen kanssa 
kasvokkain joutuminen johtaa meidät toistuvasti defensiiviseen, havainnon kieltävään 
käyttäytymiseen. Ihmiset työorganisaatioissa ovat hyviä ensimmäisen tason oppijoita, eli he 

26 
Tutkija muistaa miten Maankäytön ja kaupunkirakenteen palvelukokonaisuuden johtoryhmässä esiteltiin 
Kaavapinoksi nimettyä tietoteknistä työkalua, jonka organisaation oma väki oli toteuttanut. Oli hauska seurata, 
miten ihmisten silmät syttyivät palaverissa: ”vihdoinkin meille jotain, joka todella helpottaa työtämme”. Hekin, 
jotka olivat olleet aiemmin skeptisiä, liittyivät riemuntunteeseen. 


pystyvät reagoimaan rajattuihin rutiineihin liittyviin muutostarpeisiin, kuten termostaatti 
kytkee virtaa pienemmälle lämmön noustessa raja-arvon yli, mutta huonoja toisen tason 
oppijoita, joka tarkoittaisi vallitsevan valtarakenteen (status quo) ja toiminnan lähtökohtien 
haastamista. Termostaatti-esimerkissä tämä tarkoittaisi sitä, että termostaatti pohtisi miksi 
se on säädetty kontrolloimaan huoneen lämpötila esimerkiksi 21:n eikä 18:n asteen 
lämpötilaan (Argyris, 2002). Tämän rakenne-eron voi nähdä vaikkapa siinä miten tällaiseen 
tutkimukseen suhtaudutaan organisaatiossa. Tyypillisesti organisaatiotutkimukselta 
odotetaan jotain suosituksia. Toivotaan että tutkimus tuottaisi jotain ehdotuksia käytännön 
toimenpiteistä; parannusehdotuksia, joita organisaatio voisi vähällä vaivalla ottaa käyttöön. 
Nämä parannusehdotukset ovat klassinen esimerkki ensimmäisen tason oppimisesta 
organisaatiosta: teemme pieniä korjaavia tekoja, jotka eivät haasta meitä tarkemmin 
pohtimaan mistä toiminnassamme on kysymys. Tällä etnografisella arviointitutkimuksella on 
kunnianhimoisempi pyrkimys. 

Me tutkijat olemme nyt havainnoineet Helsingin kaupungin toimintaa kuluneen kahden 
vuoden tavoitteenamme tulla tietoisemmaksi siitä, miten kaupunkiorganisaatio toimii ja 
miten se pyrkii muuttumaan. Emme silti usko pystyvämme tarjoamaan kovin hyviä teknisiä 
johtamissuosituksia ihmisille, jotka käyttävät valtaosan ajastaan kyseisen haasteen äärellä, 
olemmehan lopultakin nähneet vain rajallisen osan heidän työstään. Sen sijaan tavoitteemme 
on haastaa organisaation jäseniä havainnoillamme ja tulkinnoillamme itse arvioimaan miksi 
he toimivat niin kuin he toimivat, miksi he pitävät tiettyjä asioita ongelmina, haasteina tai 
hyveinä. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna tutkimuksemme tarkoitus on auttaa Helsingin 
kaupungin henkilöstöä ja johtoa toisen tason oppimisen tielle antamalla välineitä ja 
näkemyksiä, joilla pohtia oman työnsä ja tekemisensä mielekkyyttä. Tämä on mielestämme 
kulttuurintutkijan tarjoama apu organisaatiolle. Tekemämme tulkinnat ovat meidän 
näkemyksiämme teidän toiminnastanne. Näkemyksemme voivat mielestänne olla osuvia, 
kiinnostavia tai viihdyttäviä, tai harhaisia, vinoja, jopa täysin vääriä. Toivottavasti saamme 
jossain vaiheessa kuulla, miten ne ymmärsitte. Perimmäinen pyrkimys on saada teissä 
raportin lukijoissa omaehtoista pohdintaa aikaan siitä mistä Helsingin kaupungin 
johtamisessa ja toiminnassa on kysymys ja luoda herätteitä syvempään pohdintaan 
kaupunkiorganisaation elämästä. 


Lähteet 

Argyris, C. (2002). Teaching smart people how to learn. Reflections, 4(2): 4-15. 
Argyris, C. (2003). A life full of learning. Organization Studies, 24(7): 1178-1192. 
Ashforth, B.E. & Humphrey, R.H. (1993). Emotional labor in service roles: the influence of 

identity. Academy of Management Review, 181: 88-115. 

Barley, S. R. & Kunda, G. (1992). Design and devotion: Surges of rational and normative 
ideologies of control in managerial discourse. Administrative Science Quarterly, 363399. 


Bate, S. P. (1997). Whatever happened to organizational anthropology? A review of the field 
of organizational ethnography and anthropological studies. Human Relations, 50(9): 
1147-1175. 

Beer, M., & Walton, A. E. (1987). Organizational change and development. Annual Review of 
Psychology, 38: 339-367. 

Berlin, I. (1969). Two Concepts of Liberty. Kirjassa I. Berlin, Four Essays on Liberty, London: 
Oxford University Press: Berlin 2002. 

Brotheridge, C.M. & Lee, R.T. (2002). Testing a conservation of resources model of the 
dynamics of emotional labor. Journal of Occupational Health Psychology, 7: 57-67. 

Brown, A. D. & Humphreys, M. (2003). Epic and tragic tales: Making sense of change. Journal 
of Applied Behavioral Science, 39(2): 121–144. 

Brubaker, R. (1984). The Limits of Rationality: An Essay on the Social and Moral Thought of 
Max Weber. London: Routledge. 

Burns, J. M. (1978). Leadership. Harper Row: New York. 

Castañer, X. & Ketokivi, M. (2018). Toward a theory of organizational integration. 
Organization Design, 40: 53-80. 

Czarniawska, B. (2013). Organizations as obstacles to organizing. Kirjassa Robichaud, Daniel; 
Cooren, François (Ed.) Organizations and organizing. Materiality, agency, and 
discourse, pp. 3-22. Routledge 

Denis, JL, Dompierre, G. Langley, A. & Rouleau, L. (2011). Escalating indecision: Between 
reification and strategic ambiguity. Organization Science, 22(1): 225-244. 

Ford, J., Ford, L. & McNamara, R. (2002). Resistance and the background conversations of 
change. Journal of Organizational Change Management, 15(2): 105-121. 

Geertz, C. (1973). The Interpretation of Cultures. New York: Basic. 

Golden-Biddle, K., & Locke, K. (1993). Appealing work: An investigation of how ethnographic 
texts convince. Organization Science, 4(4): 595-616. 

Greiner, L. (1972). Evolution and revolution as organizations grow. Harvard Business Review, 
50: 37-46. 

Grint, K. (2005). Leadership: Limits and possibilities. Management, Work & Organisations. 
Hampshire: Palgrave Macmillan. 

Hammersley, M. (1992). What's wrong with ethnography? Methodological explorations. 
Routledge. 


Hughes, M. (2016). Leading changes: Why transformation explanations fail. Leadership, 
12(4): 449-469. 

Humphrey, R.H., Pollack, J.M., Hawver, T. (2008). Leading with emotional labor. Journal of 
Managerial Psychology, 23(2): 151-168. 

Höykinpuro, R. (2020). Koordinering av världens bäst fungerande stad -att kunna skapa nya 
koordineringsförfaranden och rutiner efter en organisationsförändring. Svenska 
Handelshögskolan, Företagsledning och organisation. Pro gradu -opinnäytetyö. 

Jarzabkowski, P. A., Lê, J. K., & Feldman, M. S. (2012). Toward a theory of coordinating: 
Creating coordinating mechanisms in practice. Organization Science, 23(4): 907-927. 

Katzenbach, J. R. (1996). Real change leaders. The McKinsey Quarterly, 1: 148. 

Kotter, J. (1995). Leading Change: Why transformation efforts fail. Harvard Business Review, 
73 (2): March-April 1995. 59-67. 

Kotter, J. (2012). Accelerate! Harvard Business Review, November 2012. 44-58. 

Lawrence, P. R., & Lorsch, J. W. (1967). Differentiation and integration in complex 
organizations. Administrative science quarterly, 1-47. 

Lillrank, P., Reijonsaari, K., Heikkilä, P. & Silander, K. (2016). Seitsemän syytä sairauteen: 
Miksi terveydenhuolto ei toimi. EVA pamfletti. Helsinki: Taloustieto Oy. Saatavilla: 
https://www.eva.fi/wp-content/uploads/2016/02/EVA_pamfletti_2016_1_kansilla.pdf 
Viitattu 6.1.2021. 

Linstead, S. (1997). The social anthropology of management. British Journal of Management, 
8: 85–98. 

Mantere, S. (2005). Strategic practices as enablers and disablers of championing activity. 
Strategic Organization, 3(2): 157–184. 

March, J. G. (1981). Footnotes to organizational change. Administrative Science Quarterly, 
563-577. 

McColl-Kennedy, J.R. & Anderson, R.D. (2002). Impact of leadership style and emotions on 
subordinate performance, The Leadership Quarterly, 13(5): 545-59. 

Meyer, J. W., & Rowan, B. (1977). Institutionalized organizations: Formal structure as myth 
and ceremony. American Journal of Sociology, 83(2): 340-363. 

Mintzberg, H. (1979). The structuring of organizations: a synthesis of the research. New 
Jersey: Prentice-Hall. 

Ouchi, W. G. (1979). A conceptual framework for the design of organizational control 
mechanisms. Management science, 25(9): 833-848. 

Pirola-Merlo, A., Haertel, C., Mann, L. & Hirst, G. (2002). How leaders influence the impact 
of affective events on team climate and performance in R&D teams, The Leadership 
Quarterly, 13(5): 561-81. 

Quick, K. S. & Feldman, M. S. (2011). Distinguishing participation and inclusion. Journal of 
Planning Education and Research, 31(3): 272–290. 

Schaffer, R. H., & Thomson, H. A. (1992). Successful change programs begin with 
results. Harvard Business Review, 70(1): 80-89. 

Schein, E. H. (1985). Organizational culture and leadership. San Francisco: Jossey-Bass. 


Silander, K. (2020). Organizational change from employees’ perspective – a case study for 
City of Helsinki. Svenska Handelshögskolan, Företagsledning och organisation. Pro 
Gradu-opinnäytetyö. 

Thompson, J. (1967). Organizations in action. New York: McGraw-Hill 

Tienari, J. & Harviainen, J.T. (2020). Strategiaopas kuntien päättäjille: Osallista ja hallitse. 
Helsinki: Alma Talent. 

Tienari, J., Vaara, E., Björkman, I. (2003). Global capitalism meets national spirit: Discourses 
in media texts on a cross-border acquisition. Journal of Management Inquiry, 12(4): 
377–393. 

Vaara, E. (2002). On the discursive construction of success/failure in narratives of post-
merger integration. Organization Studies, 23(2): 213–250. 

Vaara, E. & Monin, P. (2010). A recursive perspective on discursive legitimation and 
organizational action in mergers and acquisitions. Organization Science, 21(1): 3–22. 

Valtiovarainministeriö (2014). Kunnat turbulenssissa – Millainen on tulevaisuuden kunta? 
Tulevaisuuden kunta – asiantuntijaryhmän keskustelupaperi. Helsinki: VM. Saatavilla: 
https://vm.fi/documents/10623/1107223/kunnatturbulenssissa/32521770-24854b80-
8a1e-eef7cc954aee. Viitattu 8.1.2021. 

Van Maanen, J. (1988). Tales of the field: On writing ethnography. Chicago, IL: The University 
of Chicago Press. 


Van Maanen, J. (2006). Ethnography then and now. Qualitative Research in Organizations 
and Management, 1: 13-21. 

Van Maanen, J. (2011). Ethnography as work: Some rules of engagement. Journal of 
Management Studies, 48(1): 218–234. 

Van Maanen, J. (2019). Prof John Van Maanen, “Ethnography as Craft”, SAP Distinguished 
Keynote, Academy of Management, 2019, Available online: 
https://www.youtube.com/watch?v=kj_pZ8mYs7c [viitattu 15.6.2020] 

Virtaharju, J. & Sorsa, V. (2019). Helsingin kaupungin organisaatiomuutos – muutoksen 
toteutumisen arviointi. Etnografiahankkeen väliraportti nro 1, 15.5.2019. Saatavilla: 
https://www.hel.fi/hel2/kanslia/valtuustoseminaari/hanken-arviointitutkimuksenvaliraportti.
pdf 

Virtaharju, J. & Sorsa, V. (2020). Helsingin kaupungin organisaatiomuutos – muutoksen 
toteutumisen arviointi. Etnografiahankkeen väliraportti nro 2, 2.6.2020. 

Virtaharju, J. (2017). Muutosjohtamisen harha. Kolumni Julkinen tutkija-verkkoblogissa. 
Saatavilla: https://julkinentutkija.wordpress.com/2017/10/12/muutosjohtamisenharha/ 
. Viitattu 5.1.2021. 

Watson, T. (2011). Ethnography, reality, and truth: The vital need for studies of ‘how things 
work’ in organizations and management. Journal of Management Studies, 48(1): 202– 
217. 

Weick, K., Quinn, R. (1999). Organizational Change and Development. Annual Review of 
Psychology, 50: 361-386. 


Williamson, O. E. (1975). Markets and hierarchies: Analysis and Antitrust implications. Free 
Press: New York.