Kasvatuksen ja koulutuksen toimialan muutoksia Helsingin kaupungin johtamisuudistuksessa, pros and cons – Arviointitutkimuksen väliraportti Markku Harrinvirta Helsingin yliopisto 8.1.2021 ”The 19th century was a century of empires, the 20th century was a century of nation states. The 21st century will be a century of cities.” – Wellington E. Web, Denverin entinen pormestari (Sitaatti teoksesta Barber 2013) 1. Johdanto Nykyajan nopeasykkeisessä ja monimutkaistuvassa maailmassa organisaa- tiot ovat yhä suurempien muutospaineiden alaisina. Jatkuva muutos, kyky mukautua toimintaympäristön haasteisiin, on organisaatioiden menestyksen ja myös olemassaolon edellytys (Alvesson & Sveningsson 2015). Jatkuvan muutoksen paineet kohdistuvat yhä voimakkaammin julkiseen hallintoon, jonka organisaatio on perinteisesti nojannut sääntöihin, vakauteen ja hierar- kioihin enemmän kuin jatkuvaan muutokseen (Harrison & Baird 2015). Hel- singin kaltaisen metropolin kohdalla kasvavat muutospaineet liittyvät muun muassa kaupungistumiseen, verkottumiseen, maahanmuuttoon, eriarvioistu- miseen, syrjäytymiseen, ilmastonmuutokseen sekä taloudelliseen ja teknolo- giseen kehitykseen (Rapoport ym. 2019). Kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla kasvavat paineet kohdistuvat muun muassa uusia toimintatapoja, tuotantomenetelmiä tai keksintöjä tuottavan innovaatiojärjestelmän tukemi- seen. On otettava huomioon, että muutoksen ohella on varsinkin julki- sella sektorilla kiinnitettävä jatkuvaa huomiota palvelujen jatkuvuuteen, va- kauteen ja säilyttämiseen, sillä hallinnon tehtävät perustuvat lakiin sekä sen pohjalta määritettyihin normeihin ja pitkäjänteisiin tavoitteisiin. Suurten kaupunkien keskeinen haaste on olla ajan tasalla siitä, mikä niiden toimin- nassa on kestävää ja mikä puolestaan vanhentunutta ja toimimatonta. Vain tällaisen toimintaympäristötietoisuuden kautta kaupunkien on mahdollista saada aikaan onnistuneita strategisia valintoja, jotka tukevat niiden kestävää elinvoimaisuutta. Helsingin kaupunki on vahvistanut toimintaympäristötietoisuut- taan ja strategiatyötään hyvin voimakkaasti vuodesta 2013 lähtien ja varsin- kin kuluvalla strategiakaudella, joka alkoi 2017. Helsingin vuosien 2017- 2021 strategian mukaan kaupungin visiona on olla maailman toimivin kau- punki.1 Strategian mukaan ”Helsinki luo parhaat urbaanin elämän edellytyk- set asukkailleen ja vierailijoilleen. Kaupungin strategisena tavoitteena on tehdä jatkuvasti kaikki hieman paremmin, jotta helsinkiläisten elämä olisi mukavampaa ja vaivattomampaa.” 1 Helsingin kaupunki 2017. Maailman toimivin kaupunki: Helsingin kaupunkistrategia 2017–2021: https://www.hel.fi/static/helsinki/kaupunkistrategia/kaupunkistrategia-2017-2021.pdf 2 Helsingin kaupunki elokuu 2015. Johtamisjärjestelmän uudistaminen. Reunaehdot, vertailut ja mahdol- lisuudet: https://www.hel.fi/static/helsinki/johtamisen-jaosto/johtaminen-uudistuu/johtamisjarjestelma- 20150825.pdf Strategiansa toteuttamiseksi Helsinki on kehittänyt aktiivisesti kaupungin johtamista. Kaupungin johtamisjärjestelmän uudistamista linjat- tiin strategiaohjelmassa 2013-2016.2 Uudistuksen tavoitteena ovat kunnal- lisvaalituloksen parempi heijastuminen kaupungin johtamiseen, demokraat- tisen päätöksenteon ja sen vaikuttavuuden parantaminen sekä kaupunginval- tuuston ja -hallituksen roolin vahvistaminen kaupungin johtamisessa. Hel- singin kaupungin uudistunut johtamisjärjestelmä otettiin käyttöön kesällä 2017. Uudessa johtamisjärjestelmässä perinteinen virastorakenne muutettiin eriyttämällä poliittinen päätöksenteko pormestarimalliin ja virkamiesvalmis- telu toimialarakenteeksi. Samalla uudistettiin lautakuntamalli. Osana johtamisjärjestelmän uudistamista päätettiin valmistella kaupunkilaisten osallistumisen linjaukset. Nyt kun Helsingin uudesta johtamisjärjestelmässä on olemassa kokemuksia yli kolmen vuoden ajalta, uudistusta on ryhdytty arvioimaan eri tahojen toimesta. Tässä arviointitutkimuksen väliraportissa käsitellään joh- tamisuudistuksen aiheuttamaa muutosta Helsingin kaupungin kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla (Kasko). Arvioinnissa keskitytään kaupungin poliit- tisen johdon ja toimialan virkajohdon suhteisiin, strategian toteuttamiseen toimialalla, toimialan yleiseen uudistumiseen sekä toimialan organisaa- tiokulttuurin muutokseen. Arviointitutkimuksen aineistoina ovat haastatte- lut, laaja asiakirjamateriaali, kaupungin erilaiset henkilöstökyselyt (kuten Uudistumisen pulssi ja Kunta10-kysely), asiakastyytyväisyyskyselyt sekä osallistuva havainnointi Kaskon johdon kokouksissa ja kehittämisseminaa- reissa. Haastatteluja on tehty toistaiseksi 40 kappaletta. Lisäksi olen osallis- tunut tarkkailijana yli kahteenkymmeneen Kaskon kokoukseen ja tilaisuu- teen. Tässä väliarvioinnissa esitetyt tulokset ja johtopäätökset ovat alustavia ja suuntaa antavia, ja niitä tarkennetaan keväällä 2021 laadittavassa Kaskon arvioinnin loppuraportissa. 2. Helsingin kaupungin johtamisuudistus Helsingin kaupungin johtamisjärjestelmän uudistuksen voi katsoa hakevan vastausta kolmeen keskeiseen johtamishaasteeseen, jotka koskevat kaikkia maailman suuria kaupunkeja enemmän tai vähemmän. Nämä haasteet ovat 1) poliittisen johdon päätöksentekokyvyn vahvistaminen, 2) kuntakonsernin ja kunnan toiminnan ohjaus kokonaisuutena sekä 3) demokratian ja kunta- laisten osallisuuden vahvistaminen (ks. valtiovarainministeriö 2015). Toimi- vien ratkaisujen löytäminen näihin johtamishaasteisiin on välttämätöntä en- nen kaikkea siksi, että kaupungit ja kunnat pystyisivät vastaamaan toimin- taympäristön vaikeisiin haasteisiin, jotka ilmenevät taloudessa, väestökehi- tyksessä, globalisaatiossa, maahanmuutossa, urbanisaatiossa, verkostoitumi- sessa, eriarvoistumisessa, teknologiassa, demokraattisessa osallistumisessa, kuntien palvelutuotannossa sekä monessa muussa asiassa. Uuden kuntalain (emt.) mukaan poliittisen johdon päätöksente- kokyvyn vahvistamiseen pyritään muun muassa selkeyttämällä kuntien joh- don työnjakoa sekä lisäämällä kuntapolitiikan hoidon ammatillistumista. Keinoja kuntien poliittisen ohjauksen vahvistamiseen ovat valtuustotyön ke- hittäminen, kaupunginhallituksen koordinaation lisääminen, kaupungin poliittisen johtamisen uudistaminen, uudet johtamisen mallit sekä esimer- kiksi kuntastrategia ja talousarvio. Kuntien johtamisen näkökulmasta kun- tien toimintaa on tarkoitus ohjata konsernimaisena kokonaisuutena riippu- matta tavasta, jolla kunnan tehtävät on organisoitu. Paremman kokonaisuu- den hallinnan (governance) kehittämiseksi kuntien hallintojen siiloutunutta virastorakennetta on pyritty uudistamaan suuremmiksi kokonaisuuksiksi. Näissä suuremmissa hallinnon kokonaisuuksissa korostuvat uudenalaiset haasteet esimerkiksi toiminnan koordinaation onnistumisessa. Uusia osallis- tumis- ja vaikuttamiskeinoja pyritään ottamaan käyttöön kuntien ja kunta- laisten vuorovaikutuksen lisäämiseksi. Helsingin kaupunki on johtamisjärjestelmänsä uudistamisella pyrkinyt vastaamaan kaikkiin yllä mainittuihin kuntajohtamisen haasteisiin. Helsingin kaupunginvaltuusto päätti 16.3. ja 22.6. 2016 kaupungin johtamis- järjestelmän uudistamisen päälinjoista (Helsingin kaupunki 2016). Uudis- tusta oli valmisteltu 2013 lähtien. Uudistuksen päälinjojen mukaan: • Helsinki siirtyy pormestarimalliin, johon kuuluu pormestari ja neljä apulaispormestaria • Helsinki siirtyy toimialamalliin, jossa on keskushallinto ja neljä toi- mialaa • Lautakuntarakenne uudistetaan kokonaan Valtuusto linjasi, että muutos toteutetaan 1.6.2017, kun uusi valtuusto aloit- taa. Kaupungin johtamisjärjestelmän uudistamisen taustalla oli strategiaoh- jelma 2013-2016. Strategiaohjelman tavoitteiden mukaan: • Kuntavaalitulos heijastuu suoremmin kaupungin johtamiseen • Demokraattinen päätöksenteko ja sen vaikuttavuus paranevat • Kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen rooli kaupungin johta- misessa vahvistuvat Kaupunginvaltuuston päätöksessä 22.6.2016 todettiin edelleen, että toimie- linten, toimialarakenteen ja hallintosäännön valmistelussa on noudatettu seu- raavia kaupunginvaltuuston päättämiä periaatteita: 1. Asukaslähtöisyys kaupungin palvelukokonaisuudessa paranee 2. Osallistumisen ja vuorovaikutuksen mahdollisuudet paranevat kau- punkitasoisesti ja alueellisesti 3. Kaupunkikokonaisuuden ohjattavuus paranee 4. Valmistelu ja päätöksenteko säilyvät selkeästi erillään 5. Luottamushenkilöiden toimintaedellytykset paranevat 6. Kaupungin toiminnan tuottavuus ja kustannustehokkuus paranevat Pormestarimalli Johtamisuudistuksen mukaan virkamiesvalmistelu ja poliittinen päätöksen- teko erotetaan toisistaan ottamalla käyttöön pormestarimalli. Pormestari- malli muodostaa kaupungin poliittisen johtamisen ytimen yhdessä kaupun- ginhallituksen ja –valtuuston uudistusten kanssa. Pormestarimallissa val- tuusto valitsee pormestarit ja apulaispormestarit vaalikaudeksi kerrallaan. Kaupungin poliittisessa johtamisessa pormestari toimii kaupunginhallituk- sen puheenjohtajana ja apulaispormestarit toimialalautakuntien puheenjoh- tajina sekä kaupunginhallituksen jäseninä. Pormestari ja apulaispormestarit ovat päätoimisia luottamushenkilöitä. Toimialamalli Helsingin uudessa johtamisjärjestelmässä virkamiesvalmistelu ja palvelujen ohjaus perustuvat toimialamalliin. Uudistuksessa hallintokuntien rajoja pois- tetaan yhdistämällä virastoja ja lautakuntia laajemmiksi toimialoiksi. Toi- mialauudistus merkitsee näin ollen luopumista perinteisestä virastopohjai- sesta hallinnosta. Toimialamallin tavoitteena on, että palvelujen asukasläh- töisyys paranee ja että kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen antama strateginen ohjaus tehostuvat. Toimialamallissa toimialaa alempi organisaa- tiotaso ovat palvelukokonaisuudet, joita on tarkoitus olla vähemmän kuin vi- rastoja vanhassa mallissa. Lautakuntarakenne on uudistettu siirtymällä toimialalautakuntiin. Virkamiesvalmistelussa keskushallintoa johtaa kansliapäällikkö, ja toimi- aloja johtaa toimialajohtaja (4 kpl). Kansliapäällikkö on toimialajohtajien esimies. Kansliapäällikkö ja toimialajohtajat nimitetään seitsemän vuoden määräajaksi. Virkamiesjohdon toimikausi on siten pormestareita ja apulai- spormestareita pidempi, mikä korostaa kaupungin johtamisen ja kehittämi- sen pitkäjänteisyyttä. Kansliapäällikkö on kaupunginhallituksen esittelijä ja toimialajohtajat toi- mialalautakuntien esittelijöitä. Virkamiesjohto on näin ollen organisaatiota- solla sidottu elimellisesti poliittiseen johtoon. Osallisuusmalli Osallisuus- ja vuorovaikutusmalli, joka kytkeytyy kaupungin johtamisjärjes- telmän uudistukseen, on suurelta osin jo toteutettu. Helsingin johtamisuudis- tuksen tavoitteiden mukaan osallisuusmallia kehitettäessä tehdään kaupun- kilaisten osallistumisen linjaukset, joissa tarkennetaan miten osallistumisen ja kuulemisen kokeiluja otetaan käyttöön. Tähän liittyviä toimintatapoja ovat muun muassa osallistuva budjetointi, asukas- ja käyttäjäraadit ja verkko- osallistuminen. Demokratiauudistusten tavoitteena on lisätä asukkaiden ja palveluiden käyttäjien osallistumista palveluiden kehittämiseen sekä kana- voida kaupunkilaisten intressejä ja mielipiteitä kaupungin päätöksentekoon. 3. Poliittisen johdon ja virkajohdon väliset suhteet Elokuun 2006 alussa kuntalakiin tehtiin muutos, jonka mukaan kunnanval- tuusto voi päättää valita kunnanjohtajan sijasta pormestarin. Suomen kun- nista Helsingissä, Kärkölässä, Pirkkalassa, Puolangalla,Tampereella ja Tuu- sulassa ja toimii pormestari kunnan- tai kaupunginjohtajan sekä kunnan- tai kaupunginhallituksen puheenjohtajan sijasta. Turku siirtyy pormestarimal- liin vuonna 2021. Pormestari on kunnanhallituksen puheenjohtaja, ja hänet valitaan valtuuston vaalilla enintään valtuuston toimikaudeksi.3 Helsinki oli kolmas kunta Suomessa, joka siirtyi pormestarinmalliin vuonna 2017. Hel- singissä on pormestarin lisäksi neljä apulaispormestaria, jotka ovat kaupun- ginhallituksen jäseniä sekä toimialalautakuntien puheenjohtajia. Pormestari on kaupungin poliittinen, strateginen ja myös operatiivinen johtaja, johon verrattuna apulaispormestarien toimivaltaa voidaan luonnehtia kapeaksi. Pormestari toisaalta käyttää valtaa niin laajasti, että kansliapäällikön rooli on saattanut jäädä tarkoitettua vähäisemmäksi. 3 Helsingin kaupungin hallintosääntö: https://www.hel.fi/static/liitteet/kanslia/saannot/kaupungin-hal- lintosaanto.pdf Kuntalain mukaisesti Helsingin pormestari johtaa kaupunginhal- lituksen alaisena kaupungin hallintoa, taloudenhoitoa ja muuta toimintaa. Pormestari johtaa poliittista yhteistyötä, jota kaupunginhallituksen tehtävien toteuttaminen edellyttää. Pormestarille on kuntalain mukaisesti annettu laa- jat valtuudet johtaa politiikkaa, johtaa kaupungin keskushallintoa, tehdä esi- tyksiä kaupunginhallitukselle, valmistella talousarviota, päättää joistakin määrärahoista, antaa ohjeita sekä hoitaa kaupungin tiedotus- ja suhdetoimin- taa. Talousarvion osalta pormestarille on annettu erillispäätöksellä talousar- vion esittelytehtävä, joka muuten kuuluisi kansliapäällikölle. Pormestari Jan Vapaavuori perusti Helsingille sen historian ensimmäisen johtoryhmän, jonka puheenjohtajana hän toimii. Toimialojen apulaispormestarit valvovat kaupunkistrategian ja talousarvion toteutumista toimialalla, vastaavat kunta- laisten osallisuuden ja vuorovaikutuksen toteutumisesta sekä johtavat lauta- kuntien toimintaa. Kaupungin virkahallinto koostuu neljästä toimialasta, jotka ovat kasvatus ja koulutus, kaupunkiympäristö, kulttuuri- ja vapaa-aika sekä sosi- aali- ja terveystoimiala. Kasvatuksen ja koulutuksen toimialan toimintaa ja hallintoa johtaa kasvatuksen ja koulutuksen toimialajohtaja, joka toimii kas- vatus- ja koulutuslautakunnan, sen jaostojen sekä toimialan apulaispormes- tarin esittelijänä. Kasvatuksen ja koulutuksen toimialajohtaja on toimialaan kuuluvien palvelukokonaisuuksien johtajien ja toimialan hallintojohtajan esimies. Toimialajohtaja on kaupungin keskushallintoa virkamiehenä johta- van kansliapäällikön alainen. Käytännössä kansliapäällikkö ei juurikaan johda toimialajohtajia, vaan johtaminen on keskittynyt pormestarille ja toi- saalta toimialajohtajille. Toimialajohtajan toimivalta on käytännössä varsin laaja verrattuna myös toimialan apulaispormestariin. Toimialajohtaja johtaa hallintonsa johtajia ja asiantuntijoita sekä päättää toimialan hallinnosta, oh- jeistuksista, taloudesta, henkilöstöstä ja virkanimityksistä. Lisäksi toimiala- johtajalla on joko suoraan tai kasvatus- ja koulutuslautakunnan esittelijänä erittäin paljon käytännön valtaa kasvatuksen ja koulutuksen kenttään kuten oppilaitoksiin ja niiden toimintaan, oppilaisiin ja opiskelijoihin sekä esimer- kiksi avustuksiin. Poliittisen johdon ja toimialojen suhteen arviointia Monissa haastatteluissa on tullut esille, että uudessa pormestarimallissa po- liittisen johdon ja virkamiesjohdon roolit ovat selkeämmät kuin aikaisem- min. Tämä koskee erityisesti kaupunkia johtavan pormestarin asemaa, joka pystyy laajoilla toimivaltuuksilla johtamaan kaupunkia vahvasti ja persoo- nallisesti. Haastattelujen mukaan pormestarin toimivalta on määritelty sel- keästi. Pormestari johtaa kaupungin poliittista päätöksentekoa ja toimialat vastaavat tahoillaan hallinnosta ja virkamiesvalmistelusta. Poliittisen johdon ja virkamiesjohdon suhteet ovat myös lähentyneet, mikä tulee esille muun muassa kaupungin johtoryhmätyössä. Verrattuna vanhaan virastorakentee- seen, pormestari osallistuu toimialojen johtamiseen välillä yksityiskohtaises- tikin. Säännölliset yhteiset kokoukset ovat vahvistaneet pormestarin ja toi- mialajohtajien kommunikaatiota puolin ja toisin. Entiseen kaupunginjohtajaan verrattua nykyinen pormestari on näkyvämpi hahmo. Helsingin kaupungin profiili, brändi ja kansainvälisyys ovat vahvistuneet ku- luvan valtuustokauden aikana. Yhden haastateltavan mukaan: ”Mä näen sen siten, että pormestari johtaa kyllä koko kaupunkia, ja se on sellainen koko kaupungin keulakuva, että vähän samaan tyyliin niinku aikanaan kaupungin- johtajakin oli, mutta olennaisesti vahvemmin ja näkyvämmin.” Verrattuna vanhaan kaupunginjohtajamalliin, pormestari pystyy johtamaan koko kaupunkia tehokkaammin ja kokonaisvaltaisemmin. Tähän on vaikuttanut pormestarin vahvistunut poliittinen johtajuus sekä mahdolli- suudet vaikuttaa myös hallintoon. Hyvä strategia ja sen toteutuksen seuranta sitovat kaupungin johtamista ja palvelutuotantoa yhteen. Pormestarimalli yhdistyneenä toimialamalliin on lisännyt kaupunkikokonaisuuden hallintaa ja tavoitteellisuutta. Tältä osin kaupungin johtamisuudistus on toteuttanut ta- voitetta, jonka mukaan kaupungin tulee edetä itsenäisten virastojen vallasta kohti yhtenäisempää hallintaa. Haastattelujen mukaan pormestari ja apulai- spormestarit ovat lisänneet kaupungin poliittista ohjausta. Samoin kaupun- gin strategiatyö on vahvistunut. Poliitikkojen vallan lisääminen kuntahallin- nossa onkin yleinen tavoite aina uutta kuntalakia myöten. Kuntalaisten nä- kemysten, vaalien tulosten ja päättävien poliitikkojen näkemyksen tulee hei- jastua myös hallinnossa ja varsinkin asioiden valmistelussa. Tällainen poliit- tinen ohjaus on hyvästä, ja joissain haastatteluissa on todettu kaupungin ket- teryyden lisääntyneen poliittisen johtamisen vahvistumisen myötä. Poliittisen ohjauksen vahvistuminen näyttäytyy kuitenkin erilai- sena sen mukaan mistä näkökulmasta asiaa tarkastellaan. Liian vahva poliit- tinen ohjaus voi näyttäytyä virkamiesten suuntaan poukkoilevana päätöksen- tekona, omien kannattajien suosimisena sekä heikkolaatuisina ja lyhytnäköi- sinä ratkaisuina. Haastatteluissa virkamiehet ovat viitanneet yllättäviin toi- meksiantoihin poliittisen johdon tasolta, mikä ajoittain on kuormittavat hal- lintoa liian paljon. ”Se on ehkä enemmän silleen nykyisin, että poliitikot, apulaispormestari ja myös pormestari, on suoraan meihin yhteydessä aika paljon. Se teetättää joskus ekstratyötä.” Kaskon johtajille, asiantuntijoille ja toimialan palvelujen henki- löstölle tehtyjen haastattelujen perusteella suurimmat haasteet poliittisen johdon osalta ovat liittyneet apulaispormestarin tehtävään. Kaskon virkajoh- don ja asiantuntijoiden kannalta katsottuna apulaispormestarin aktiivisuus on voinut näyttäytyä ”sivustajohtamisena” tai ”mikromanageraamisena”, koska toimeksiannot tulevat usein yllättäen normaalin virkatien ulkopuolelta, eikä niitä ole helppo ratkaista hallinnon toimesta. ”Että se on niinku tosi vaikea vetää sitä rajaa, missä [pormestari ja apulaispormestari] on ollut mukana val- mistelussa ja missä ei”, on todettu. Toisen virkamiehen mukaan asetelma on ”muuttunut siihen suuntaan, että enemmän osallistutaan virkamiesvalmiste- luun. Aikaisemmin oli kyllä vähän selkeämpi se, että oletko niinku päättäjä vai virkamies.” Tässä asiassa näkyy hallinnon ja politiikan erilainen lo- giikka, mikä voi johtaa törmäyskurssille. Virkamiehillä on selvästi ollut vai- keuksia sopeutua uuteen tilanteeseen, että ”poliitikko sekaantuu toimialajoh- tajan hommiin ja niin edelleen”. Mitä tulee arvioihin apulaispormestarin tehtävästä, siitä on löy- dettävissä sekä positiivisia ja negatiivisia piirteitä. Varsinkin kentällä eli op- pilaitoksissa ja muissa organisaatioissa apulaispormestaria on kiitetty uutte- ruudesta, osaamisesta ja aktiivisuudesta tutustua kenttään ja sen huolenaihei- siin sekä hakea ratkaisuja havaittuihin ongelmiin. Apulaispormestari on tuo- nut kenttää ja henkilöstä lähemmäksi hallintoa, kuten hänen osallisuutta vah- vistavaan rooliin kuuluukin. Kentällä on koettu apulaispormestarin rooli tär- keänä, joskaan ei aina ole täysin osattu ottaa huomioon apulaispormestarin tosiasiallisia ratkaisumahdollisuuksia. Kasvatuksen ja koulutuksen kentällä elää monesti virheellinen käsitys, että apulaispormestari on toimialan tosi- asiallinen johtaja. Apulaispormestarin suunnalta asiaa katsottuna poliittinen ohjaus korostuu. Apulaispormestarilla on tehtäviä strategian toteutuksen valvon- nassa sekä muun muassa asukkaiden ja toimialan asiakkaiden osallistami- sessa. Koko johtamisuudistuksen ideana oli vahvistaa kunnallispolitiikkojen johtoasemaa kaupungin asioissa. Nyt tämä tilanne saattaa toteutua apulai- spormestarin osalta vajavaisesti, koska toimivalta ja toiminnan resurssit ovat vähäiset toimialaan ja hallintoon vaikuttamiseksi. Apulaispormestarilla ei ole omia virkamiehiä valmistelutehtävissä. Apulaispormestarin kohdalla läh- tökohdaksi on otettava se tosiseikka, että tämän tosiasiallinen toimintavalta on määritelty melko rajalliseksi verrattuna pormestariin ja toimialajohtajiin, vaikka se ei kaupungin määräysten osalta siltä välttämättä näytä. Esimerkiksi kaupungin hallintosäännössä tällä hetkellä oleva valtuutus strategian toteut- tamisen valvontaan voisi antaa apulaispormestarille mahdollisuuksia myös virkavalmisteluun osallistumiseen. Pormestarimalliin kuuluu, että poliittisen johdon valta näkyy myös hallinnon päätöksenteossa ja toimenpiteissä. Silloin ”mikromanagee- raus” pormestarin ja myös apulaispormestarin osalta voi olla aivan luonnol- linen asia vaikuttaa virkamiehiin, jolloin ”poliittinen vaikutus” olisi enem- män kunnia-asia kuin ylimääräinen työtaakka. Tässä suhteessa virkamiehet arvioivat pormestarin ja apulaispormestarin rooleja eri lailla, ja sallivat por- mestarin vaikutuksen kyllä, mutta eivät niinkään apulaispormestarin ”sivusta johtamista”. Yhden virkamiehen mukaan ”pormestarilla on oikeus puuttua toimialojen johtoon, ehkä jopa velvollisuuskin”. Poliitikoilla pitää olla oi- keus antaa ohjeita virkamiehille, koska lopullisen päätöksen kunnallisdemo- kratiassa tekevät kuntalaisten valitsemat poliitikot. Kaupunkia johtavien po- liitikkojen tulee kuitenkin toimia niin, että virkatyötä tekevien lakeihin ja määräyksiin perustuvat vastuut ja oikeudet eivät vaarannu. Virkamies toimii virkavastuun perusteella ja hänellä on säädöksiin perustuva toimivalta. Ei ole kuitenkaan järkevää ”ulkoistaa” poliittisia päättäjiä virkavalmistelusta, kuten ei myöskään jättää virkajohtoa tietämättömiksi kuntapoliittisesta päätöksen- teosta. Vaikka vastuiden tullee olla selkeät byrokratian ja demokratian välillä, tulisi hallinnon ja politiikan erilaisten maailmojen välillä hakea mie- luummin synergiaa kuin vastakkainasettelua. Tällä hetkellä ”keskusteluyh- teys” näyttäisi toimivan paremmin pormestarin ja toimialan johdon kuin apu- laispormestarin ja virkajohdon välillä. Eräs osoitus tästä on se, että apulai- spormestari ei osallistu esimerkiksi lautakunnan päätöksiä edeltävään lista- palaveriin, vaikka johtaa lautakunnan päätöksentekoa. Tehokas johtaminen edellyttää toimivaa yhteistyötä lautakuntia johtavien apulaispormestarien ja toimialajohtajien kanssa. Jatkossa apulaispormestarin rooliin voidaan tarvita täsmennyksiä suhteessa pormestariin ja toimialajohtoon. Selvältä näyttää, että apulaispor- mestari ja hallinto tarvitsevat lisää kohtaamispaikkoja, joissa poliittista pää- töksentekoa ja virkavalmistelua voidaan yhteensovittaa nykyistä systemaat- tisemmin. Samaan aikaan pormestarin ja apulaispormestarien suhteet saatta- vat vaatia uudelleenarviointia sen osalta, miten poliittista johtoa saadaan ny- kyistä yhtenäisemmäksi. Tällä hetkellä pormestaristo ei aina toimi yhtenäi- sesti, sillä johtavat poliitikot tulevat erilaisia tavoitteita edustavista puolu- eista. Yhtenäisyyttä voisi lisätä esimerkiksi kaupunkistrategialla tai siihen liitettävällä ”hallitusohjelmatyyppisellä” poliittisella julistuksella. Tämä toki riippuu siitä, onko pormestariston yhtenäisyys yleensäkään tavoiteltava asia ja onko apulaispormestarien asema tällä hetkellä tyydyttävä poliittisten päät- täjien näkökulmasta. 4. Strategiatyön toimivuus kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla Maailman toimivin kaupunki Helsingin visiona on strategiansa mukaan olla maailman toimivin kaupunki.4 ”Tällä se luo parhaat urbaanin elämän edellytykset asukkailleen ja vieraili- joilleen. Kaupungin strategisena tavoitteena on tehdä jatkuvasti kaikki hie- man paremmin, jotta helsinkiläisten elämä olisi mukavampaa ja vaivatto- mampaa. Helsinki haluaa olla päivä päivältä parempi. Kaupungin perusteh- tävä on järjestää asukkailleen laadukkaita palveluja ja luoda edellytyksiä vi- rikkeelliselle ja hauskalle elämälle. Helsinki on hyvä koti ja maan pääkau- punkina kaikkien suomalaisten yhteinen olohuone.” 4 Maailman toimivin kaupunki – Helsingin kaupunkistrategia 2017–2021: https://www.hel.fi/hel- sinki/fi/kaupunki-ja-hallinto/strategia-ja-talous/kaupunkistrategia/strategia-ehdotus/#luku3 Strategiassa todetaan: ”Toimiva kaupunki tarkoittaa sitä, että päiväkodit löytyvät läheltä, kouluun uskaltaa kävellä, ikäihmisten palvelut ovat helposti saatavilla ja tietyöt hoidetaan tavalla, joka häiritsee kaupunki- laisten arkea mahdollisimman vähän.” Sekä edelleen: ”Kaupungin jatkuva omien toimintamallien kehit- täminen ja ketterä uusiutuminen ovat vahvin tae kaupungin palvelulupausten lunastamiseksi, vireän kaupunkielämän ylläpitämiseksi ja kaupungin kan- sainvälisen vetovoiman vahvistamiseksi… Toimintakulttuuria kehittämällä kaupunki pyrkii parempaan palvelukykyyn ja ketteryyteen. Tyytyväiset asukkaat ja asiakkaat lisäävät myös kaupungin henkilöstön työtyytyväisyyttä ja ovat samalla paras keino kanavoida kaikkien helsinkiläisten into ja luo- vuus yhteiseksi eduksi. Asukas- ja käyttäjätyytyväisyys on kaupungin tulok- sellisuuden keskeisimpiä mittareita.” Johtamisuudistuksesta todetaan seuraavasti: ” Kaupunki varmis- taa tuoreen organisaatiomuutoksen tavoitteiden, erityisesti asukaslähtöisyy- den, osallisuuden ja kustannustehokkuuden toteutumisen sekä kaupunkiko- konaisuuden ohjattavuuden paranemisen. Valtuustokauden painopisteenä on toimialamuutoksen hyötyjen varmistaminen ja kaupungin johtamistavan uu- distaminen. Kaupunkia johdetaan ja henkilöstöpolitiikkaa toteutetaan eetti- sesti, vastuullisesti ja kestävästi.” Kasvatuksen ja koulutuksen toimialan strategiatyö Strategiansa mukaan kasvatuksen ja koulutuksen toimiala tarjoaa vetovoi- maiset varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen lähipalvelut, toisen asteen kou- lutusmahdollisuudet kaikille helsinkiläisnuorille, ammatillista osaamista ai- kuisten ja työelämän tarpeisiin sekä asiakaslähtöisen ja monialaisen vapaan sivistystyön tarjonnan. Kasvatuksen ja koulutuksen toimiala toteuttaa Hel- singin strategiaa kestävän kasvun turvaamisen, uudistuvien palvelujen ja vastuullisen taloudenpidon osalta. Toimiala toteuttaa strategiaansa sekä uu- distettua johtamismallia muuttamalla toimintaansa ja toimintakulttuuriaan. Kestävää kasvua edistetään eriarvoisuuden vähentämisellä ja syrjäytymisen ehkäisyllä, väestöryhmien välisiä hyvinvointieroja tasaamalla, koulutusta- kuulla, liikkumisen edistämisellä sekä kaupunkirakenteen toiminnallisuutta parantamalla. Uudistuvia palveluja tuetaan oppimisen, koulutuksen ja oppi- misympäristöjen parantamisella. Osallisuutta lisätään muun muassa lisää- mällä oppilaiden ja opiskelijoiden osallistumista oman opiskelunsa ja oppi- misympäristönsä kehittämiseen. Toimialan digitalisaatiota kehitetään muun muassa digitalisaatio-ohjelmalla. Kasvatuksen ja koulutuksen strategia on tiivistii sidoksissa kau- pungin yleisstrategiaan. Toimialan strategiatyö koostuu kärkihankkeista sekä suuresta määrästä muita hankkeita, joita mitataan ja arvioidaan sään- nöllisesti. Strategiatyötä ja onnistumisen arviointia on syksyllä 2020 tehty Kaskon osalta muun muassa laajennetussa johtoryhmissä, strategiapäivässä, palvelukokonaisuuksien kehittämispäivällä, rehtorien kehittimisseminaa- reissa sekä kaupungin johtoryhmän seminaarissa.5 5 Kaskon strategiapäivän 22.10.2020 esittelymateriaali. Kasvatuksen ja koulutuksen strategiapäivillä 22.10.2020 strate- gian toteutumista arvioitiin seuraavalla tavalla. Strategian kärkihankkeista varhaiskasvatus ja perusopetus lähipalveluna muodostaa yhtenäisen opinpo- lun. Lähipalvelun periaate on nostanut lapsen opinpolun aidosti ja vahvasti keskiöön varhaiskasvatuksessa ja perusopetuksessa. Opinpolkuajattelu lä- päisee suunnittelua ja kehittämistä. Lapsen yhtenäistä opinpolkua on viety eteenpäin lisäämällä esi- ja perusopetuksen yhteistyötä ja tilojen yhteiskäyt- töä sekä yhtenäistämällä suunnittelua. Eriarvoistumisen ja syrjäytymisen ehkäisy ovat kytkeytyneet tii- visti osaksi koulutukseen liittyvää vuoropuhelua, palveluiden kehittämistä ja palveluiden laadun arviointia. Tältä osin Mukana-ohjelma on yksi Helsingin kaupungin strategisista kärkihankkeista. Ohjelma tähtää muun muassa sii- hen, että kaikilla lapsilla ja nuorilla on kavereita ja ainakin yksi turvallinen aikuinen elämässään. Lisäksi tavoitteena on, että jokainen saa peruskoulun jälkeisen koulutuksen. Koko kaupunki oppimisympäristönä on hankkeena toteutunut ja lisännyt opintoretkiä ja laajentanut oppimisympäristöjä. Käsitys oppimisym- päristöstä on laajentunut. Digiratkaisujen hyödyntäminen on ollut onnistu- misessa keskeinen. Uudistuvien palvelujen osalta toimiala on panostanut paljon kasvatuksen ja koulutuksen digitalisaatioon pedagogiikkaa tukevalla tavalla. Tärkeitä hankkeita tältä osin ovat olleet perusopetuksen sähköinen portfolio, lukio-opetuksen verkkokurssien lisääminen, oppimisanalytiikan kehittäminen sekä uusien asiointipalvelujen kehittäminen. Toimialalla on panostettu paljon asiakastyöhön ja palvelujen laatuun, mikä on heijastunut mittauksissa korkeana asiakastyytyväisyytenä. Haastateltavien arvioita Kaskon strategiatyöskentelystä Kaskossa tehtyjen haastattelujen perusteella strategiatyö on kuluvalla strate- giakaudella ollut toimivaa ja kehittynyt parempaan suuntaan. Tämä koskee Helsinkiä kokonaisuutena, ei vain Kaskoa. Yhden haastateltavan mukaan ”Kaskossa on edetty tosi hyvin tässä organisaation johtamisessa ja erityisesti strategiakysymyksissä on edetty tosi paljon”. Helsingin strategiaa on ku- vailtu ”hienoksi” ja siihen liittyvää työskentelyä toimivaksi. Kaupungin stra- tegia on harvinaisen hyvin kirjoitettu ja selkeä. Helsingin ja Kaskon strate- giaprosessi on kaupungin toiminnassa ainakin haastattelujen perusteella ollut onnistuminen, vaikka kentän henkilöstö silloin tällöin on kriittistä strategian jalkauttamisen ja liian monien kehittämishankkeiden vuoksi. Kaiken kaikkiaan strategia ja sen Kaskoa koskevat osuudet koe- taan ajankohtaisina ja onnistuneina. Toisaalta koetaan, että Kasko onnistui uusinta strategiaa muodostettaessa saamaan kaupungin kokonaisstrategiaan mukaan monia itselleen tärkeitä asioita ja hankkeita. Kasko pystyi johtonsa välityksellä hyvin vaikuttamaan strategiseen päätöksentekoon. Kaupungin hyvä strategia on myös muodostanut toimivan perustan poliitikkojen ja joh- tavien virkamiesten yhteistyölle. Strateginen vuorovaikutus on parantunut, mikä on näkynyt muun muassa siinä, että toimiala on päässyt vaikuttamaan strategiaan. Kaskossa strategiatyötä toteutetaan tiiviinä prosessina toimialan organisaation eri tasoilla. Toisaalta toimialan johto on säännöllisesti mukana koko kaupungin strategiatyössä. Tämä on tarkoittanut strategiatyön ja vuo- rovaikutuksen tiivistymistä sekä muuttumista osaksi arjen prosesseja. Helsingin strategia on olennainen ja jopa välttämätön elementti kaupungin kokonaisuuden hahmottamisessa ja johtamisessa. Strategiasta on Helsingissä tullut toiminnan kokonaisuutta ohjaava aito prosessi, eikä pelkkä toteamus juhlapuheissa, turha byrokratia tai parin kalvon esitys johdon se- minaarissa. Yhden haastateltavan mukaan ”todellakin voi sanoa, että strate- gia ohjaa ihan aidosti toimialan suunnittelua ja toteuttamista, mitä se ei ai- kaisemmin välttämättä tehnyt”. Strategia on myös hyvä väline Helsingille tehdä metropolipolitiikkaa sekä vaikuttaa valtakunnan ja jopa kansainväli- seen politiikkaan. Onnistuminen strategiatyössä on edellyttänyt, että Kasko on uu- distanut ja toteuttanut talouden ja muut prosessinsa strategiatyötä tukevalla tavalla. Strategiasta on tullut toimiva ja tehokas työkalu toiminnan ohjaami- sessa ja toimintaympäristön haasteisiin vastaamisessa. Kasvatuksen ja kou- lutuksen palvelukyvyn, laadun ja lopulta vaikuttavuuden kannalta strategian toteutus on hyvin keskeinen, sillä sen hankkeiden toteuttamisen kautta toi- miala voi reagoida uusin haasteisiin tehokkaasti samalla kun se toteuttaa mahdollisimman hyvin lakisääteisiä kunnallisia perustehtäviään. Aivan kenttää myöten on voitu myös havaita eri toimialojen yhteistyön vahvistu- minen. ”Kun strategiassa lukee, että koko kaupunki on oppimisen tilana niin se ihan oikeasti on näkynyt myös tekoina, että miten ajatellaan ja toimitaan Kuvan kanssa tai Kympin kanssa, ja miten Sote on tässä mukana.” Vaikka kasvatuksen ja koulutuksen kentällä esiintyy tyytymättö- myyttä johtamiseen ja hallintoon, on tällä valtuustokaudella Kaskossa työs- kennelty erittäin paljon strategian juurruttamiseksi kaikille organisaatiota- soille. Kuten nähtiin esimerkiksi tämän syksyn osalta, on Kasko kuten myös kaupungin ylin johto työskennellyt paljon ja monilla eri tavoilla strategian eteen. Kaskon johto ja esimiehet ovat tehneet paljon työtä sen eteen, että strategiset hankkeet saavuttaisivat kentän ruohonjuuritason ja sen työnteki- jät. Strategisiin hankkeisiin liittyviä keskusteluja on käyty tavattoman pal- jon, jotta kaikki toimijat ymmärtäisivät, mitä asioiden edistäminen tarkoittaa kunkin omassa työssä. Sikäli kuin Kaskon strategia saa osakseen kritiikkiä, se kohdistuu hankkeiden tavattoman suureen määrään, johon liittyvä hallinto on jo asia- kirjojen päivityksenkin osalta hyvin raskas. Nykyisin strategiaprosessi on kuitenkin muodostettu uudella tavalla, joka on sidottu käytännön toimintaan, kehittämiseen sekä poliittisen päätöksenteon avainkohtiin. Olennaista Kas- kon kannalta on, että toimialan ja kaupungin strategiat ovat elimellisessä yh- teydessä keskenään ja muodostavat eheän kokonaisuuden. Strategia voi olla myös tekijä, joka voimaannuttaa koko kaupungin henkilöstöä ja jopa kau- punkilaisia. Yhden haastattelun mukaan ”me emme enää elä täällä [viras- tossa] omaa elämäämme, vaan me ollaan niinku osa kaupungin isoa kuvaa, isoa strategiaa ja tulevaisuuden näkymää”. Monissa haastatteluissa tuli myös esille, että kaupungin ja toi- mialan strategiatyöllä on ollut sellaisenaan suuri merkitys kaupunginhallin- non sisäiselle vuorovaikutukselle sekä myös kaupunkilaisten osallisuudelle. Panostus strategiseen viestintään on ollut suurta. Strategiaa tulisi jatkossa kuitenkin tiivistää, mikäli se suinkin on mahdollista. Toinen kritiikin aihe on noussut siitä, että osallistaminen kaupungin strategiatyössä ei ole ollut riittä- vää kaikkien mielestä. 5. Kasvatuksen ja koulutuksen toimialauudistus Kaskon toimialauudistus pähkinänkuoressa Helsingin kasvatuksen ja koulutuksen toimiala on Suomen suurin ja moni- puolisin varhaiskasvatuksen, esi- ja perusopetuksen, lukio- ja ammatillisen koulutuksen sekä vapaan sivistystyön opetuksen järjestäjä. Toimiala palve- lee vuosittain 140 000 helsinkiläistä yli 700 toimipaikassa lähes 14 000 työn- tekijän osaamisella. Toimialan palvelut mahdollistavat elinikäisen oppimi- sen kaikille kaupunkilaisille.6 6 Kasvatus ja koulutus – Toimintakertomus 2019: https://www.hel.fi/static/liitteet-2019/KasKo/toi- miala/toimintakertomus-2019.pdf Helsingin kaupungin johtamisenuudistus ovat pormestarimallin ohella käsittänyt hallintouudistuksen eli uudet toimialat kuten todettua. Uusi toimialamalli on korvannut periteiset pitkälti itsenäiset virastot yhdellä toi- mialahallinnolla. Kasvatuksen ja koulutuksen reilut kolme vuotta toiminut toimiala huolehtii kaupungin varhaiskasvatuksesta, esiopetuksesta, perus- opetuksesta ja lukiokoulutuksesta, ammatillisesta koulutuksesta sekä va- paasta sivistystyöstä. Toimialalla on neljä palvelukokonaisuutta, jotka ovat varhaiskasvatus ja esiopetus, perusopetus, lukio- ja ammatillinen koulutus ja vapaa sivistystyö, ruotsinkieliset palvelut sekä hallinto. Koko toimiala toimii kasvatus- ja koulutuslautakunnan alaisuudessa. Kasvatus- ja koulutuslautakunta aloitti toimintansa kaupungin siirtyessä pormestarimalliin 1.6.2017. Kasvatuksen ja koulutuksen toimialan toimintaa ja hallintoa johtaa kasvatuksen ja koulutuksen toimialajohtaja, joka toimii kasvatus- ja koulutuslautakunnan, sen jaostojen sekä toimialan apulaispormestarin esittelijänä. Kasvatuksen ja koulutuksen toimialajohtaja on toimialaan kuuluvien palvelukokonaisuuksien johtajien ja toimialan hal- lintojohtajan esimies. Kasvatuksen ja koulutuksen toimialajohtaja suorittaa kansliapäällikön määräämät tehtävät. Toimialamallin myötä aikaisemmat vi- rastot kuten opetusvirasto ja varhaiskasvatusvirasto lakkautettiin ja organi- soitiin osaksi uutta kasvatuksen ja koulutuksen toimialaa. Kaupungintasolla toimialauudistus merkitsi yli kolmenkymmenen viraston muuttamista nel- jäksi toimialaksi. Haastateltavien arvioita toimialasta ja sen toiminnasta Yleisesti ottaen toimialauudistusta ja uuden Kaskon muodostamista on pi- detty onnistuneena kehitysaskeleena. ”Muutos on ollut älyttömän hyvä”. Toimialauudistusta voi pitää luonnollisena kehitysaskeleena, joka erään haastateltavan mukaan ”olisi pitänyt tehdä kauan sitten”. Virastomallia pi- dettiin aikansa eläneenä. Uusi neljästä virastosta muodostettu toimiala mah- dollistaa paremman reagoinnin toimintaympäristössä tapahtuviin muutok- siin. Kasvatuksen ja koulutuksen kenttää pystytään paremmin hallitsemaan kokonaisuutena. ”Asioita tehdään yhtenäisemmällä tavalla ja yhtenä koko- naisuutena”. Toimintaa on yhtenäistänyt muun muassa yhtenäisen opinpo- lun-ajattelu (”vauvasta vaariin”). Yhdessä haastattelussa todettiin, että esi- merkiksi korona-pandemiaan vastaaminen olisi vanhassa virastomallissa ol- lut huomattavasti vaikeampaa ja monimutkaisempaa. Moni haastateltava to- tesi tehokkuuden ja vaikuttavuuden parantuneen viime vuosien aikana. Yh- tenäinen toimiala on koettu myös kuntalaisten eduksi. Palvelukokonaisuuk- siksi organisoitu Kasko tuottaa synenergiaa kasvatuksen ja koulutuksen eri vaiheiden ja organisaatioiden välille. Yhtenäisen Kaskon muodostaminen ja esimerkiksi virastosiilojen purku on ollut suuri urakka, mutta onnistunut sit- tenkin yllättävänkin nopeasti. Aina arviot eivät kuitenkaan ole olleet näin myönteisiä ja jossain haastatteluissa Kaskoa on arvioitu liian suureksi ja kankeaksi. Näkemys Kas- kosta ja sen hallinnosta vaihtelee melko paljon sen mukaan, onko henkilö toimialan esimies tai asiantuntija, tai sitten oppilaitoksessa tai varhaiskasva- tuksessa työskentelevää henkilöstöä. Kaskon esimiehet ja asiantuntijat ovat yleensä tyytyväisiä uuteen toimialaan. Kentällä toimivien arviot ovat usein selvästi kriittisempiä. Kentällä ei usein ole huomattu suurempaa muutosta tapahtuneeksi. Kaskon johtoon, hallintoon ja kehittämiseen suhtaudutaan melko kriittisesti. Merkille pantavaa kuitenkin on, että näkemykset uudistuk- sista ovat Uudistumisen pulssi-kyselyn (UP) perusteella kehittyneet myön- teisemmiksi ja kriittiset äänenpainot ovat vähentyneet. Kaskon toimialan organisaatiota, joka koostuu palvelukokonai- suuksista, on yleensä pidetty hyvänä ratkaisuna. Kentän suunnalta on tosin tullut kritiikkiä, että toimialan johto ja hallinto ovat turhan etäällä oppilaitos- ten arjen tarpeista. Kaskon prosessit on luotu uusiksi, mutta tältä osin toi- mialan kehittäminen on vielä osittain keskeneräinen. Prosessien määritte- lylle ja dokumentoinnille saattaa olla tarvetta. Toimialan hallinnon jonkin- lainen keskeneräisyys näkyy myös siitä, että henkilöstön tehtävät ja toimen- kuvat ovat paikka paikoin epäselviä. Joissain haastatteluissa tuli esille, että toisinaan on vaikea selvittää, kuka henkilö vastaa mistäkin asiasta. Tehtävien osalta on kuitenkin edistytty selkeämpään suuntaan. On selvää, että nykyinen suuri toimiala muodostaa suurempia haasteita toimiannan koordinaatiolle kuin vanha virastorakenne. Koordinaa- tiota tehdään eri prosesseissa kuten strategiassa, taloudessa sekä toiminnan suunnittelussa. Lisäksi Kaskossa on lukuisia johtoryhmiä ja muita säännöl- lisesti kokoontuvia ryhmiä. Toimialalla on johtoryhmä, laajennettu johto- ryhmä ja henkilöstötoimikunta. Kaikilla palvelukokonaisuuksilla ja hallin- nolla on omat jorynsä. Yhteistoimintaa varten on omat säännölliset kokouk- sensa. Lisäksi on vielä paljon muita säännöllisesti kokoontuvia ryhmiä sekä lisäksi vielä erilaiset työ- ja kehittämisryhmät. Korona-aikana on kokoontu- nut kriisiryhmä jopa useita kertoja viikossa. Kaiken päälle tulevat vielä koko kaupungin johtoa koskevat kokoukset. Kaskon esimiehet käyttävät valtaosan työajastaan erilaisissa ko- koukissa, joissa vielä käsitellään usein samoja asioita. Koko virka-aika kuluu usein kokouksissa. Joryt ja muut kokoukset ovat tietenkin välttämättömiä hyvin suurella Helsingin kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla. Se, että Kasko on noin kolmen vuoden aikana hitsautunut yhtenäiseksi, moderniksi ja tehokkaaksi kokonaisuudeksi, on johtoryhmien ansiota, joissa hallintoa, päätöksiä ja kehittämistä työstetään yhdessä eri palveluja edustavien esi- miesten ja asiantuntijoiden kesken. ”Toiminnan koordinaatiossa olennaista ovat erilaiset joryt ja muut kokousryhmät”, totesi yksi haastateltavista. Herää kuitenkin kysymys onko erilaisia kokoustavia ryhmiä lii- kaa ja voisiko kokouskäytäntöjä jotenkin järkeistää. Yhden haastateltavan mukaan: ”Ainakin niitä [johtoryhmiä] on riittävästi, hyvin kokousvaltaista hallintoa. Mutta omassa työssä tuntuu, että aina on kokouksia ja että ehkä niitä on liikaakin.” Ongelma on, että tällä hetkellä muulle virkatyölle, ”työ- pöytätyöskentelylle”, jää niin vähän aikaa, että valmisteleva työ ja paperei- hin perehtyminen on usein hoidettava vapaa-ajalla. Tämä kuormittaa esimie- hiä ja myös asiantuntijoita liikaa, eikä ole oikein, että virkatöitä tehdään jat- kuvasti kotona omalla ajalla. Johtaminen ja henkilöstö Kaskon toimialauudistuksessa ja ylipäätään näin suuren toimialan hallitse- misessa on johtaminen mahdollisesti kaikkein tärkein menestystekijä. Kas- kon johdolla tarkoitetaan tässä yhteydessä toimialan virkajohtoa, kun poliit- tista johtoa, pormestaria ja apulaispormestaria käsiteltiin jo aikaisemmin. Haastattelujen perusteella Kaskon johtamisessa on suuria onnistumisia, mutta myös määrättyjä ongelmakohtia. Yksi asia, josta toimialan johtoa kii- tetään, on yhtenäisyyden luominen. Tässä asiassa avainasemassa on ollut Kaskon johdon työ me-hengen luomiseksi. Monikin haastateltava totesi, että kun aluksi oli erikseen vanhojen virastojen työntekijät ja vanha organisaatio, niin aika nopeasti henkilöstö alkoi muuttua ”kaskolaiseksi”. Yhden haasta- teltavan mukaan, että ”kun 2017 kesällä lähti lomalle vielä niiden vanhojen kavereiden luota, niin 2018 lähti jo Kaskosta lomalle ja seuraavana talvena puheissa alkoi vähemmän lipsahtamaan vanhat virastot”. Myös tässä asiassa on kuitenkin hajontaa Kaskon johdon, hallinnon sekä kentän välillä, eikä toi- mialan me-henki ole vielä levinnyt kasvatuksen ja koulutuksen moniin orga- nisaatioihin. Eteenpäin tässäkin asiassa ollaan kuitenkin menossa. Toimialalla on johtamiseen panostettu huomattavan paljon. Joh- tamisen uudistamisessa on tärkeimmäksi tekijäksi nostettu toimintakulttuu- rin kehittäminen. Tämä on lähtökohta myös koko kaupungin johtamisen ke- hittämisessä. Toimintakulttuuriin palaamme lähemmin seuraavassa luvussa. Johtoajatuksena joka tapauksessa on ollut, että kun johto korostaa systemaat- tisesti uudenlaista yhteisöllistä toimintatapaa, se säteilee sitten koko toi- mialan toimintakulttuuriin, joka loppujen lopuksi näkyy uudenlaisena toi- mintana koko toimialalla. Uudenlaiseen johtamiseen on panostettu paljon esimerkiksi johtamisvalmennuksessa, johtamisen kulmakivien määrittämi- sessä sekä uusien johtamistapojen kuten valmentavan johtamisen kehittämisessä. Toimialan johtamisen kulmakivet ovat valmentavan johta- misen ohella eettinen johtajuus, asiakaslähtöisyys ja onnistumisen johtami- nen. Viime aikoina johtamisessa on panostettu etenkin onnistumisen ja tun- neilmapiirin johtamiseen. Kouluissa ja varsinkin ammatillisessa koulutuk- sessa on pyritty soveltamaan jaettua johtamista hierarkkisen mallin sijasta, jolloin johtamista toteutetaan tiimeissä ja esimerkiksi pareittain. Stadin am- mattiopistossa johtaminen toteutuu ryhmissä ja perinteisistä esimies-alainen- suhteista on osittain luovuttu. Toki oppilaitoksissa on edelleen rehtorit joh- tamassa yhtä tai useampaa oppilaitosta. Kaiken kaikkiaan johtamisen on to- dettu viime vuosina jämäköityneen. Toimialan ylintä johtoa on kiitetty vah- vasta johtajuudesta, uutteruudesta, asiakysymysten hallinnasta sekä koko- naisuuden hallinnan parantumisesta. Tärkeä paikka yhtenäisyyden luomi- selle ja esimerkiksi strategiselle johtamiselle ovat olleet erilaiset kehittämis- päivät, joita on säännöllisesti. Tällaiset yhteiset kehittämisseminaarit ovat edistäneet yhdessä tekemisen eetosta ja kokonaisuuden ymmärtämistä. Var- sinkin toimialan johto kokoontuu usein erilaisissa seminaareissa, mikä on omiaan vahvistamaan toimialan yhteisöllisyyttä sekä strategista reaktioval- miutta. Kaikilta osin suhtautuminen Kaskon johtoon ei ole kiittävää. Kaskon asiantuntijoiden ja oppilaitosten henkilöstöltä kritiikki on toisinaan kovaakin. Johtoa on arvosteltu liian keskittyneeksi. Samoin on esitetty, että Kaskon johdossa ei ole riittävää luottamusta keskijohdon ja asiantuntijoiden osaamiseen. Tällainen kritiikki liittyy osittain siihen, että henkilöstö tuskin koskaan on täysin tyytyväistä ”pomojensa” toimintaan. Ja tämä asetelma ko- rostuu kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla, jossa toimintaa ylläpitävä henkilöstö on pääsääntöisesti korkeasti koulutettua, ja haluaa itselleen mah- dollisimman suuren toimintavapauden omassa työssään. Nykyinen Kasko ja varsinkin sen hallinto on tavallaan perinyt ”syntipukin” roolin, joka aikai- semmin kuului ennen kaikkea opetusvirastolle. Yhden haastateltavan mu- kaan: ”Voisi sanoa että Kaskon hallinto on lunastanut sen vanhan viraston paikan. Että kun ennen aina virastossa tehtiin tyhmiä päätöksiä, koski se sit- ten kouluja tai varhaiskasvatusta, niin nyt se on Kasko, joka tekee niitä tyh- miä päätöksiä.” Edellä sanottu ei tarkoita sitä, että kentän tyytymättömyys joh- toon oli perusteetonta. Toimialan kenttä on haastattelujen perusteella hyvin kuormittunutta vaativassa työssään, eikä toimialalla harjoitettu johtaminen aina palvele kentän tarpeita, vaan se koetaan jopa toimintaa haittaavana tekijänä. Joissain oppilaitosten haastatteluissa tuli esille, että Kaskon johto ei kentän näkökulmasta ole riittävän hyvin perillä siitä, miten kasvatuksessa ja koulutuksessa Helsingissä tapahtuu. Kasvatuksen ja opetuksen työnteki- jöiden kuormitus ja uupuminen ovat asioita, joihin toimialalla tulisi kiinnit- tää jatkuvasti huomiota. Moni kasvatuksen ja koulutuksen toimialan kasvat- taja on toisaalta kokenut, että Kaskon uudistuksen myötä ei toimialan hal- linto ole muuttunut suuresti virastomaailmaan verrattuna. Eräs asia, johon kentällä on oltu tyytymättömiä, on tukipalvelujen saatavuus. Esimerkiksi tie- tokoneiden ja muiden tietoteknisten laitteiden ja palvelun saamisen on koettu hidastuneen. Samoin esimerkiksi kouluissa on oltu tyytymättömiä ulkoistet- tuihin tukipalveluihin kuten siivoukseen sekä muun muassa kouluisäntiin. Kentän huolenaiheet eivät ole vain ”normaalia nurinaa”, vaan niihin tulee suhtautua vakavasti kehitettäessä toimialaa eteenpäin. Uudistumisen pulssi ja Kunta-10 Kaskon henkilöstön näkemyksiä uudistumisesta on arvioitu Uudistumisen pulssi-kyselyssä vuonna 2019 ja vuonna 2020. Uudistumisen pulssin mu- kaan Kaskon uudistumissuuntautuneisuuden kokonaisindeksi on vuodesta 2019 vuoteen 2020 noussut 3,00:sta 3,11:een (asteikolla 1-4). Myönteinen suhtautuminen uudistumiseen on vahvistunut kaikilla kyselyn osa-alueiilla kuten asiakassuuntautumisessa, ihmisen arvostamisessa, toimintakulttuu- rissa, esimiestyössä, osaamisen kehittämisessä sekä yhteistyössä. Myös yh- tenäisyys Kaskossa on voimistunut. ”Kehitämme Kaskossa yhteistä opinpol- kua varhaiskasvatuksesta vapaaseen sivistystyöhön” kysymyksen arvo on noussut 2,93:sta 3,01:een. Korkeimmat arvot ovat ihmisten arvostuksessa ja asiakassuuntautumisessa ja alimmat puolestaan osaamisen kehittämisessä ja yhteistyössä kaupungin eri yksköiden välillä. Vuoden 2020 kyselyssä Kas- kon uudistumisindeksi oli korkein koko kaupungissa pois lukien Tarkastus- virasto. Toinen tärkeä henkilöstökysely kaupungilla ja Kaskossa on Kunta10-kysely, joka arvioi työhyvinvointia. Kunta10:n tulokset ovat paran- tuneet Kaskossa vuodesta 2018 vuoteen 2020 selvästi. Selvää vahvistumi- sesta on havaittavissa työnimussa, työstressin alentumisessa, työn palkitse- vuudessa, työmäärässä, työstä saadussa palautteessa sekä muun muassa muutosmyönteisyydessä ja työilmapiirissä. Johtamisessa ja esimiestyössä kehitystä on tapahtunut yleisesti. Vähäistä positiivista kehitystä on voitu ha- vaita työaikoihin vaikuttamisessa, työpaineissa, työn hallinnassa sekä työyhteisön yhteistyökyvyssä, innovatiivisuudessa ja sosiaalisessa pää- omassa. Ennallaan ovat pysyneet työhön panostaminen ja epävarmuus työn jatkuvuudessa. Työelämänhyvinvointi ja työn palkitsevuus ovat kahdessa vuodessa yleisesti ottaen parantuneet. Toteutin lisäksi Uudistumisen pulssissa kerättyjen avoimien vas- tausten analyysin Kaskon osalta. Analyysissä tarkastelin ”uudistus”-käsit- teen (uudistus, uudistaminen, uudistuminen ja niiden johdannaiset) frekvens- sejä ja yhteyksiä muihin käsitteisiin. Koodasin ensin ”uudistukseen” liitty- vät mielipiteet sen mukaan, miten niissä on otettu kantaa uudistamiseen yli- päätään (negatiivinen, neutraali, positiivinen). Vuonna 2019 uudistukseen positiivisesti suhtautuvia oli 14,2 prosenttia (32 kpl), neutraaleja 26,5 pro- senttia (60 kpl) ja negatiivisia 59,3 prosenttia (134 kpl). Vastaavat luvut vuonna 2020 olivat: positiivisesti suhtautuvia 16,7 prosenttia (41 kpl), neut- raaleja 30,1 prosenttia (74 kpl) ja negatiivisia 53,3 prosenttia (131 kpl). 14,2 % 26,5 % 59,3 % 16,7 % 30,1 % 53,3 % 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Positiivinen Neutraali Negatiivinen Kuvio UP:n avojen vertailu Kaskon osalta 2019 - 2020: perusasenne 2019 2020 Uudistumiseen liittyvien käsitteiden analyysin pohjalta voitiin havaita, että uudistusnegatiivisia on edelleen selvä enemmistö, kuten avo- vastauksissa yleensäkin, mutta määrä on selvästi vähentynyt vuonna 2020 (ks. kuvio). Avovastauksissa kuuluu henkilöstön ja kriittisimpien ääni. Kiel- teisissä asenteissa on kuitenkin tapahtunut ”siirtymää” neutraaliin sekä myös positiiviseen asenteeseen. Tämä sopii hyvin yhteen UP:n mittaustulosten kanssa.”Uudistukseen” liittyvien perusasenteiden lisäksi tarkastelin, missä yhteyksissä uudistumisesta ja uudistamisesta on puhuttu (konnotaatio, assosiaatio). Kun vertaillaan toisiinsa vuonna 2019 ja 2020 annettuja avo- vastauksia, esiin nousee seuraavia seikkoja: • Suhtautuminen uudistamiseen on muuttunut myönteisemmäksi • Yhä useampi kokee uudistamisen normaalina toimintana • Strategiaan kohdistuva kritiikki on lieventynyt • Johtamisen kritiikki on lieventynyt • Toimialauudistus on ollut hyvä ratkaisu, ja kritiikki rakennetta ja myös prosesseja kohtaan on vähentynyt • Digitalisaatio on lyönyt läpi, vaikka kritiikkiäkin vielä on • Toimialan johto toimii melko hyvin, samoin oppilaitosten palvelu- kyky. Henkilöstö siinä välissä on usein liian kovilla, työkuormitus kova Johtuuko asenteiden muuttumisesta/henkilöstön vaihtumisesta/koronasta vai mistä, on valmius uudistamiseen joka tapauksessa vahvistunut. Tällainen asennoituminen näkyy muun muassa siinä, että kanssatyöntekijöitä kritisoi- daan 2020 UP:ssa aika paljon siitä, että halua uudistuksiin/kehittämisen ei löydy riittävästi. Moni asia vaatii avovastausten mukaan toisaalta vielä ke- hittämistä. Näitä ovat henkilöstön kuormitus, muutoksen heijastuminen ken- tälle, jatkuva kiire, kehittämisuupumus (ja siihen liittyen kehittäjien ja peda- gogien lähentäminen), johdon keskittyneisyys (henkilöstön ja asiantuntijoi- den kannalta) sekä opetuksen ja kasvatuksen tukipalvelut. Asiakassuuntautuminen ja osallistaminen Kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla on perinteisesti panostettu paljon palvelujen käyttäjien asiakaspalveluun sekä osallistamiseen. Nämä asiat ei- vät ole toimialalla uusia, mutta viime vuosien aikana niihin on panostettu entistäkin voimakkaammin. ”Suuntaus kuntalaisiin on vahvistunut, viestin- nässä kuntalaisiin päin on tosin vielä parannettavaa, asiakaskyselyitä on run- saasti”. Toimialalla on ylipäätään panostettu asiakaspalveluun kaikilla ta- soilla, ja sen on yksi toimialauudistuksen kulmakivistä. Palvelukokonaisuu- det hallintoa myöten pyrkivät mahdollisimman hyvin vastaamaan asiakkai- den tarpeisiin toimialalla. Yksi haastateltava kuvaili Kaskon asiakastyötä seuraavasti: ”Meillähän se [asiakassuuntautuneisuus] näkyy konkreettisesti muuallakin. Mehän tavataan tietenkin koulujen johtokuntia. Että sehän on, meillä on jat- kuvasti käyttäjät mukana. Että on ihan omat kokoukset siihen. Sitten me osallistetaan oppilaita ja joissain tapauksissa vanhempia. Ja se on niinku mu- kana prosesseissa. Ja tietenkin opettajat ja rehtorit on näitä tärkeitä vaikutta- jia siinä. Että se on niinku leivottu sinne sisään näissä eri hankkeissa.” Kaskossa asiakassuuntautuminen on kuitenkin palvelujen käyt- täjiä laajempi kysymys. Kasvatuksen ja koulutuksen toimialaan kytkeytyy hyvin suuri määrä esimerkiksi yhdistyksiä, liittoja ja etujärjestöjä, joiden kanssa toimitaan yhteistyössä. Jo yksin valtion puolella on paljon organisaa- tioita, joiden kanssa toimiala on yhteistyössä. Erilaisessa vuorovaikutuksessa on kysymys Helsingin kasvatuksen ja koulutuksen toimialan toimivuudesta ja kehittämisestä, mutta yhtä aikaa toimialalla on omia etuja valvottavanaan. Omaa edunvalvontaa hoidetaan esimerkiksi valtion ja kuntaliiton suuntaan. Kuten sanottu, Kaskossa on tehty uuden toimialan aikana paljon työtä asiakastyytyväisyyden ja asiakaskokemuksen arvioimiseksi ja mittaa- miseksi. Lokakuussa 2020 esitellyn asiakaskyselyiden yhteenvedon mukaan vuosina 2019-2020 on tehty asiakaskokemuskyselyt kaikkiin palvelukoko- naisuuksiin varhaiskasvatukseen, perusopetukseen, lukioon, ammatilliseen koulutukseen, vapaaseen sivistystyöhön sekä hallinto- ja tukipalveluihin. Muun muassa oppilaille, opiskelijoilla ja huoltajille suunnattuihin kyselyihin vastaajien kokonaismäärä nousi paljon yli kolmenkymmenentuhannen. Koko toimialalla asiakastyytyväisyys oli 5,6 (asteikolla 1-7), joten tyytyväi- syys oli varsin korkealla tasolla. Korkeinta tyytyväisyys on ollut varhaiskas- vatuksessa ja vapaassa sivistystyössä, alinta puolestaan hallinto- ja tukipal- velun asiakkaissa. Kaskon asiakaspalveluun liittyy monenlaisen asiakkaiden ja si- dosryhmien osallistaminen toimialan hankkeisiin. ”Kuntalaisten osallisuus- hankkeita on runsaasti”. Tärkeitä uusia avauksia osallisuudessa ovat olleet osallistuva budjetointi sekä Ruuti-hanke. ”Sitten on tämä osallistuva budje- tointi ollut tärkeä kokeilu ja uudistus. Että meidän asiantuntijoita on paljon kiinnitetty tähän osallisuuden kehittämiseen ja työhön. Ja tietenkin me vah- vasti tehdään Kuvan kanssa yhdessä tätä lasten ja nuorten osallisuuskoko- naisuutta Ruutia.” Toisaalta jotkut haastateltavat totesivat, että vaikka osal- lisuushankkeita on runsaasti, ei esimerkiksi henkilöstönäkemyksillä aina ole kovin paljon vaikutusta asioiden sisältöihin. Kentän suuntaan osallisuutta on toimialalla kuitenkin lisätty paljon. Osallisuutta on myös toteutettu monista eri näkökulmista. Jatkossa kentän osallistamista tulee kehittää harkitusti, sillä vaarana on, että ne kuormittavat henkilöstöä liikaa. ”Kaupunkien osallistamistyölle pitäisi luoda selkeät periaatteet ja reunaehdot”, totesi eräs haastateltava. Mitä tulee toimialan henkilöstön osallistamiseen toimialauudis- tusta valmisteltaessa ja toteutettaessa, mielipiteet ovat vaihtelevia. Uudistuk- sessa henkilöstöä on osallistettu monien mielestä paljon, ehkä liikaakin. ”No kyllä mun mielestä henkilöstöä on osallistettu kyllä hyvin paljon”. Joidenkin toisten mielestä osallistamisessa on menty jo liiallisuuksiin. ”Ehkä sellaista viestiä kuuli tossa puolentoista kahden vuoden jälkeen, että niinku jo riittää, ei enää. Meillähän oli paljon työpajoja niinku organisaatiouudistukseen liit- tyen. Ja sitten meillä oli paljon työpajoja tässä yhdessä tekemiseen liittyen.” Toisaalta moni haastateltava oli epäilevä sen suhteen, missä määrin erilai- sissa henkilökunnan tilaisuuksissa todella pystyi vaikuttamaan uudistusten toteuttamiseen. ”Kyllä mä sanon että niitä ideoita kerätään. Että ihmisiä osal- listetaan ja kysytään. Että Post-it lappuja kuluu kyllä. Mitä niille jälkeenpäin sitten tapahtuu, niin kyllä meillä siinä vielä on kehittämistä.” Usein toistettu näkemys on, että pormestarimalli ja toimialamalli tulivat henkilöstölle ylhäältä annettuina. ”Ei mun mielestä ollut toimivaa [osallistaminen]. Aika ylhäältä ja niinku hiljaa tuli kaikki eteen. Että eihän siinä mitään osallisuutta mun mielestä ollut. Henkilöstö ei päässyt mukaan kehittämistyöhön. Että ei siinä ollut oikeastaan mahdollisuuksia eikä var- maan ollut aikaakaan.” Näin suurissa uudistuksissa voi toisaalta esittää vas- tahuomautuksen siitä, voiko näin massiivisia muutoksia toteuttaa henkilös- tömielipiteen varassa. Päätökset ja suuret muutokset ovat kaupunkia johta- vien poliittisten päättäjien varassa, eikä sellaisia päätöksiä voi avoimesti joukkoistaa, tai sitten muutoksia ei synny ollenkaan. Henkilöstön osallisuus on kuitenkin tärkeää uudistusten käytännön toteutuksen ja uudistuksen oi- keutuksen kannalta. Osana pormestarimallin ja toimialamallin toteutusta Kasko, ku- ten muutkin toimialat, on toteuttanut oman osallisuusmallinsa. Toimialalle on perustettu oma osallisuustyöryhmä.7 Työryhmän mukaan ” Helsinki vah- vistaa asemaansa osallisuuden ja avoimuuden kansainvälisenä edelläkävi- jänä, linjataan kaupunkistrategiassa. Työtä osallisuuden edistämiseksi teh- dään monin tavoin. Kasvatuksen ja koulutuksen toimialalle nimetty osalli- suusryhmä tukee ja seuraa osallisuuden toteutumista toimialalla”. 7 Kaskon osallisuuden työryhmä: http://www.kaskonuutiskirje.fi/etusivu/osallisuuden-tyoryhma-tukee- ja-seuraa-osallisuuden-toteutumista.html Helsingin kaupungin kaikkien toimialojen osallisuus perustuu osallisuuden ja vuorovaikutuksen periaatteisiin, jotka kaupunginhallitus päätti marraskuussa 2017. Periaatteet ja sen osatekijät perustuvat kuntalain osallisuussäännöksiin sekä kuntalaisten esiin nostamiin näkökulmiin Kerro- kantasi-verkkokyselyssä, yhteiskehittämispäivillä sekä neljässä asukasil- lassa. Osallisuuden ja vuorovaikutuksen periaatteet ovat kunnan jäsenten ja palveluiden käyttäjien osaamisen ja asiantuntijuuden hyödyntäminen kau- pungin palveluiden kehittämisessä, omaehtoisen toiminnan mahdollistami- nen sekä yhdenvertaisten osallistumismahdollisuuksien luominen. Osallistu- misen ja vuorovaikutuksen osatekijät puolestaan ovat hallinnon avoimuus, selkokielinen ja monikanavainen viestintä, alueellisen osallistumisen rat- kaisu, osallistuva suunnittelu ja osallistuva budjetointi, asukaslähtöisyyttä edistävät käyttäjä- ja asiakasraadit sekä asiakaskokemuksen ja palautteen hyödyntäminen, toimivat aloitekäytännöt ja kansalaistoiminnan kannuste- ja tukimenettelyt. Helsingin osallisuutta koskevien periaatteiden ja osatekijöiden pohjalta on muodostettu kaupungin yleinen osallisuusmalli, jonka osat ovat kaupunkilaisten tiedon ja osaamisen hyödyntäminen, yhdenvertainen kau- punkilaisten osallisuus, alueellinen vaikuttaminen, kaupunkilaisten omaeh- toinen toiminta, asioinnin asiakaskeskeisyys sekä osallisuutta tukevat raken- teet. Kaikilla näillä osa-alueilla on ollut käynnissä paljon selvitystyötä, val- mistelua, hankkeita ja kehittämistä sekä monenlaista vuorovaikutusta. Helsingin johtamisjärjestelmää koskevien linjausten mukaisesti Kasko laati itselleen osallisuussuunnitelman vuosille 2018-2021. Kaskon osallisuuden kehittämistä on seurattu tiiviisti ja ajankohtaisesti. Osallisuuden kehittämisessä ja seurannassa on otettu huomioon osallisuuteen liittyvä lain- säädäntö, kaupungin määräykset sekä kaupungin uudistunut johtamisjärjes- telmä ja sen rakenteet. Tärkeitä toimijoita osallisuuden vahvistamisessa ovat apulaispormestari, toimialan johtoryhmä, osallisuuden työryhmässä, oppilai- tosten johtokunnat, oppilas- ja opiskelijakunnat sekä monet osallisuusver- kostot, jotka koostuvat opetuksen henkilökunnasta. Jo suurten uudistusten alkaessa Kaskossa aloitettiin osallisuus- toiminnan nykytilan kartoitus vuonna 2017. Osallisuuden kartoitusta tehtiin myös 2018. Vuonna 2018 toteutettiin keväällä työpajoja peruskoulujen op- pilaiden ja lukion opiskelijoiden kanssa. Syksyllä 2018 olivat vuorossa Kas- kon henkilöstön osallisuustyöpajat, joihin osallistui työntekijöitä toimialan kaikilta kasvatuksen ja koulutuksen tasoilta. Vuonna 2019 osallisuustyö jat- kui työpajoilla, johdon seminaarilla sekä Viima-kyselyllä. Kaskon osalli- suussuunnitelmassa on hyvinkin tarkoin linjattu osallisuuden tavoitteet, toi- menpiteet ja hankkeet sekä toteuttajat kaikilla kasvatuksen ja koulutuksen tasoilla. 6. Kaskon toimintakulttuuri Organisaatiokulttuurin tutkimus Kasvatuksen ja koulutuksen toimialaa sekä johtamaisuudistuksen vaikutuk- sia toimialalla arvioidaan ennen kaikkea organisaatiokulttuurin (toiminta- kulttuurin) näkökulmasta. Organisaatiokulttuurin näkökulma liittää johtami- suudistuksen arvioinnin kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla laajaan hal- linnon tutkimuksen ja organisaatiotutkimuksen perinteeseen. Organisaatiokulttuuri vaikuttaa organisaation ja siinä toimivien yksilöiden toimintaan monin eri tavoin. Organisaatiokulttuuri vaikuttaa muun muassa siihen, miten hyvin organisaation kykenee uudistumaan nope- asti muuttuvassa maailmassa (Robbins & Judge 2013; Hyrkkö 2015). Juuri nopeasti muuttuvassa maailmassa organisaatioiden on aika ajoin uudistet- tava kulttuuriaan perusteellisestikin. Valitettavasti tutkimukset osoittavat, että organisaatiokulttuurin uudistusyritykset monesti epäonnistuvat (Sonenshein 2010). Organisaation toimintakulttuurin uudistaminen on yksi kaikkein vaikeimmista tehtävistä, joihin kuka tahansa johtaja, asiantuntija sekä suorittavan työn tekijä voi joutua. Toisaalta juuri organisaatiokulttuurin tutkimus voi auttaa esimer- kiksi organisaatiouudistuksista vastuussa olevia johtajia nostamalla esille kulttuurimuutokseen liittyviä sudenkuoppia ja toisaalta menestystekijöitä sekä lisäämällä tietoisuutta organisaatiokulttuurin luonteesta ja vaikutuk- sista. Vaikka organisaatiokulttuurin laaja-alaisten vaikutusten tutkimus ja ymmärrys on vielä vajavaista, sen tiedetään olevan yhteydessä organisaa- tiossa toimivien toimintatapoihin, asenteisiin, motivaatioon ja lukuisiin mui- hin organisaatioiden menestyksen ja muutosvalmiuden kannalta olennaisiin tekijöihin (Jones ym. 2005). Myös organisaation oppimiskyky eli kyky luoda, omaksua ja yhdistellä uutta tietoa ja näkemyksiä vaikuttaa keskeisesti organisaatiomuutoksen onnistumiseen (Garvin 1993). On myös havaittu, että johtaja voi toimia tehokkaammin ja vaikuttavammin, mikäli hänen johtamistapansa on yhteensopiva vallitsevan organisaatiokulttuurin kanssa (Cameron ym. 2006). Mitä organisaatiokulttuurilla sitten tutkimuksessa tarkoitetaan? Lähtökohta on, että organisaatiokulttuuri on organisaation, ryhmän ja orga- nisaation jäsenen ominaisuus, joka koostuu monista eri tekijöistä ja jokai- selle organisaatiolla on oma erityinen organisaatiokulttuurinsa. Organisaa- tiokulttuuriin liitettävistä lukuisista tekijöistä yleensä esille nostettavia asi- oita ovat organisaation arvot ja periaatteet, rituaalit ja symbolit, kertomukset ja puhetapa (narratiivi), motivaatio ja ilmapiiri, työympäristö ja tiedonkulku, toimintatavat ja kirjoittamattomat säännöt, sosiaaliset rakenteet, toisten ar- vostaminen, strategiset painotukset sekä johtamistapa. Organisaatio saa usein vaikutteita myös ympäristöstä, jossa se toimii sekä yhteistyökumppa- neiltaan ja jäseniltään. Viiteryhmä, jossa organisaatio toimii, kuten ammat- tikunta ja koulutustausta määrittää usein organisaatiokulttuuria vahvasti. (Hyrkkö 2015.) Organisaatiokulttuurin näkökulmasta keskeisessä asemassa on organisaation johto, sillä se paitsi ilmentää organisaatiokulttuuria, myös vaikuttaa siihen oleellisesti. Organisaation johto ei määritä organisaatiokult- tuuria, mutta silloin kun organisaatio uudistuu, ovat johdon näkemys, esi- merkki ja sitkeä työskentely kriittisiä tekijöitä. Organisaatiokulttuurille on annettu lukuisia erilaisia määritel- miä, joita ei ole mahdollista käsitellä laajasti tämän tutkimuksen puitteissa (ks. Hyrkkö 2015). Hyvä lähtökohta on Ghoshin ja Srivastavan (2014) mää- ritelmä, jossa organisaatiokulttuurin katsotaan koostuvan organisaatiossa ”jaetuista uskomuksista, olettamuksista, arvoista, normeista, näkemyksistä, käyttäytymisestä ja käytännöistä, joita on syntynyt, kun joukolla ihmisiä on ollut [organisaation selviämiseen, menestymiseen, imagoon ja muutokseen liittyvä] tarve antaa merkityksiä ympäröivälle maailmalle ja omalle itselleen osana sitä”. Edellä mainitut tutkijat ottavat kantaa myös kysymykseen orga- nisaatiokulttuurin vakaudesta todeten, että ”kulttuuri on sekä kollektiivisen sosiaalisen merkitysrakenteen vallitseva tila että sen rakentamisprosessi” (si- taatit teoksesta Hyrkkö 2015). Arvoja, asenteita ja toimintaa olennaisesti määrittävänä tekijänä organisaatiokulttuuri määrittää olennaiselta osin orga- nisaation menestymisen elementit sekä sen, miten organisaatio mukautuu toimintaympäristön haasteisiin sekä pystyy uudistumaan. Kun erilaisille organisaatiokulttuureille on muodostettu luokitte- luja, on yleisesti hyödynnetty viitekehys Competing Values Framework (CVF) teoria eli kilpailevien arvojen viitekehys (Cameron & Quinn 2006). Sitä on käytetty paljon sekä tutkimuksessa että muun muassa johtamisen ke- hittämistyössä. Viitekehys tarjoaa toimivan tavan tarkastella organisaa- tiokulttuureita systemaattisesti ja moniulotteisesti, jossa organisaation kult- tuurin eri arvoista nousevia kulttuurityyppejä ikään kuin kilpailutetaan kes- kenään. CVF mahdollistaa organisaatiokulttuurin muutoksen tutkimuksen sekä kehittämiskohteiden arvioinnin, ja se soveltuu sekä yksityisen sektorin että julkisen sektorin organisaatioiden tutkimiseen. Kilpailevien arvojen vii- tekehys on joustava myös siitä syystä, että se antaa hyvän perustan sekä kvantitatiiviselle että kvalitatiiviselle tutkimukselle ja näiden yhdistelmille. CVF-viitekehyksen kaksi keskeistä ulottuvuutta ja niiden ääri- päitä ovat organisaatiokulttuurin kontrolli vs. joustavuus sekä sisäinen vs. ulkoinen fokus. Yhdistämällä nämä kaksi ulottuvuutta saadaan muodostettua neljä organisaatiokulttuurin perustyyppiä, jotka ovat 1) hierarkkinen, 2) yh- teisöllinen, 3) kehittämissuuntautunut sekä 4) kilpailusuuntautunut. Kilpai- levien arvojen viitekehyksen tuottamien organisaatiokulttuurien perustyyp- pien lisäksi voidaan tarkastella, miten eri kulttuurityypit (arkkityypit) ilmen- tävät itseään resurssien käytön ja päämäärien osalta (Büschgens ym. 2013). Competing Values Framework mallissa määriteltyjen organisaa- tiokulttuurin arkkityyppien ominaispiirteitä ovat lyhyesti kuvattuna seuraa- vat (määritelmät Hyrkkö 2015): 1) Hallinto/hierarkia: Kulttuuri perustuu ajatukseen, että kont- rolli ja tehokas toimeenpano tuottavat tuloksia, eivätkä toimin- taympäristön muutokset ole kovin suuria tai nopeita. Organisaa- tiossa panostetaan prosessien parantamiseen. Sääntöjä noudate- taan, vakautta ja ennustettavuutta arvostetaan. Koordinointi ja hallinto korostuvat johtamisessa. 2) Yhteisö: Kulttuuri perustuu ajatukseen, että yhteistyö, osalli- suus ja ihmisten kehittyminen tuottavat tuloksia. Organisaatiossa panostetaan jäsenten voimaantumiseen ja ihmisten johtamiseen. Sitoutumista ja osallisuutta arvostetaan. Mentorointi, huolenpito ja yhteishengen luominen korostuvat johtamisessa. 3) Kehittäminen: Kulttuuri perustuu ajatukseen, että innovatiivi- suus ja uuden luominen tuottavat tuloksia. Organisaatiossa pa- nostetaan ketteryyteen, kehittämiseen ja kasvuun. Luovuutta, riskinottoa ja yrittäjähenkisyyttä arvostetaan. Visionäärisyys, ko- keileminen ja tulevaisuudennäkymät korostuvat johtamisessa. 4) Kilpailu/tulokset: Kulttuuri perustuu ajatukseen, että aggres- siivinen kilpailu ja asiakkaisiin fokusoiminen tuottavat tulosta. Organisaatiossa panostetaan tuloksellisuuteen ja tavoitteellisuu- teen. Tehokkuutta ja voittamista arvostetaan. Kilpailullisuus, motivointi ja vaativuus korostuvat johtamisessa. On huomattava, että mikään organisaatiokulttuuri ei todellisuudessa pelkisty yhteen kulttuurin arkkityyppiin, vaan se voi esimerkiksi painottua yhteen tai kahteen kulttuurityyppiin. Kaikki neljä kulttuurityyppiä voivat olla läsnä yh- dessä organisaatiossa, mutta jotkut arvot korostuvat enemmän kuin toiset (Jones ym. 2005). On huomattava myös, että eri kulttuurityypit tukevat eri- laista toimintaa. Vaikuttaa esimerkiksi siltä, että yhteisölliseen tai innovatii- viseen suuntaan painottuvat kulttuurityypit tukevat muita vaihtoehtoja pa- remmin organisaation jäsenten muutosvalmiutta (Jones ym. 2005; Hyrkkö 2015). CVF-viitekehyksen perusteella on kehitetty monenlaisia tutki- musmenetelmiä, joista tunnetuin organisaatiokulttuurin mittausmenetelmä OCAI (Organizational Culture Assessment Instrument), jota on sovellettu sekä yksityisen että julkisen sektorin organisaatioiden tutkimuksessa ja arvi- oinnissa. Sitä voidaan käyttää esimerkiksi organisaatiokulttuurin vallitsevan tilan tutkimuksessa sekä muun muassa muutosvalmiuden ja ryhmien toimin- nan arvioinnissa (Cameron & Quinn 2006). Työkalu auttaa ymmärtämään muun maussa kulttuurin tyyppiä, voimakkuutta ja yhtenäisyyttä, ja se pysty- tään helposti räätälöimään tutkittavan organisaation luonnetta ja henkilöstöä vastaavaksi. Organisaatiokulttuurin luonteen ohella OCAI-lähestymistapa tarkastelee organisaatiokulttuurin ilmentymistä johtajuudessa, esimiestoi- minnassa, työntekijöiden kohtelussa, työympäristössä, yhtenäisyytenä, stra- tegisissa painotuksissa sekä mittaamisessa ja palkitsemisessa. Viitekehystä voidaan hyödyntää sekä laadullisessa että määrällisessä tutkimuksessa. Haastateltavien arvioita organisaatiokulttuurista Kasvatuksen ja koulutuksen toimialan organisaatiokulttuuria on tähän men- nessä arvioitu toimialan esimiehille, asiantuntijoille ja kentän henkilöstölle tehtyjen haastattelujen perusteella. Haastatteluja on toteutettu noudattaen CVF-mallia, joka arvioi organisaatiokulttuurin hallinnollisia (hierarkia), tuloshakuisia (kilpailullisia), yhteisöllisiä sekä kehittämisorientoituneita (in- novaatiot) ominaisuuksia. Lisäksi on otettu huomioon organisaation ominai- suuksia, jotka mahdollisesti ovat muita kuin CVF-viitekehykseen kuuluvia. Kaskon toimintakulttuuriin liittyvissä asioissa on keskitetty en- nen kaikkea toimialan johdon, esimiesten ja asiantuntijoiden mielipiteisiin. Syy tähän on ollut ennen kaikkea käytännöllinen. Kaskon toimialan johdossa ja asiantuntijoina toimivat verrattuna kasvatuksen ja koulutuksen laitoksissa toimivaan henkilöstöön eivät nimittäin käytännössä arvioi samaa organisaa- tiokulttuuria. Kun Kaskossa arvioidaan uuden toimialan hallintoa, kentällä fokus on oppilaitosten kulttuurissa. Kun pureudun jäljempänä Kaskon organisaatiokulttuuriin, on analyysi kvalitatiivinen eikä kvantitatiivinen, sillä litteroitu haastatteluai- neisto ei mahdollista edustavaa tilastollista analyysia. Tässä väliportissa tut- kittu haastatteluaineisto on kattanut Kaskon johtoa, asiantuntijoita ja muun muassa aluepäällikköitä suhteellisen laajasti, mutta kentän mielipide on vä- hemmän edustettuna. Kaskon esimiehiä ja asiantuntijoita on haastateltu tä- hän mennessä 16 kappaletta ja kasvatuksen ja opetuksen henkilöstöä 10 kap- paletta. Lisäksi on haastateltu ryhmähaastatteluina Kaskon luottamusmiehiä (4 kpl) ja työsuojeluvaltuutettuja (10 kpl). Toimintakulttuurin arviot Kaskon eri työntekijöiden osalta ovat erilaisia, joita koitan kuvailla jäljempänä. Kun haastatteluissa kysyttiin, mitkä edellä mainituista organisaa- tiokulttuurin neljästä piirteestä on Kaskossa viime vuosien aikana muuttunut eniten, ylivoimaisesti suurin Kaskon johdosta ja asiantuntijoista korosti yh- teisöllisyyttä. Keskijohdossa ja kentän henkilöstössä yhteisöllisyyttä nostet- tiin esiin vähemmän, joskin muutamissa haastatteluissa todettiin, että kou- luissa yhteisöllisyys on suurta. Miten yhteisöllistä toimintakulttuuri sitten haastatteluissa luon- nehdittiin tarkemmin? Toimintakulttuurin on todettu yhtenäistyneen ja yh- teisöllistyneen toimialalla. Yhtenäinen toimintakulttuuri on myös syntynyt yllättävän nopeasti ja kivuttomastikin. Yhden haastateltavan mukaan: ”Uu- distuksen alku oli kaaosta, vastuut olivat epäselviä. Mutta yhteishenki ja yh- teistyö ovat vahvistuneet koko ajan, uudistus vielä paljon kesken, mutta vuo- rovaikutus parantunut.” Yhteistyö on lisääntynyt myös eri toimialojen vä- lillä. ”Nyt tehdään enemmän työtä koko kaupungille”. Yksi tekijä, joka on korostanut yhtenäisyyttä ja yhteistä asiaa, on kaupungin strategian ja toimin- taympäristön tarkastelu yhdessä. Toimialarakenne tukee myös tällaista yhdessä tekemistä. Tämä on näkynyt muun maussa koronakriisissä. ”Syntyi yhteinen näkemys, pystyttiin laajempiin toimenpiteisiin, tarvittavat rakenteet olivat olemassa”. Kaskossa on toisaalta perinteisesti ollut jo pitkään vahvoja yhteistyörakenteita ja -foorumeita. Palkitsemisjärjestelmillä kuten tulospalk- kiojärjestelmällä on edistetty toimialan yhteisiä tavoitteita. Yksi tärkeä tekijä Kaskon yhtenäisyyden vahvistumisessa on sen johtamisessa. Johtamisessa on viime vuosina painopiste ollut yhtenäisyyden johtamisessa. Hyvä johtaminen on yksi uudistuksen onnistumisen kulmaki- vistä, toimialaa johdettu kokonaisuutena ja yhdessä tekemisen suuntaan. Tätä on toteutettu muun muassa Kaskon kolmen toimintaperiaat- teen kautta, ”yhdessä, kokeillen ja oppien” sekä yhtenäisen opinpolkuajatte- lun välityksellä. ”Yhdessä kokeillen oppien on ollut hyvä toimintaa ohjaava ohjenuora”. Tätä periaatetta ja sen toimivuutta on kiitetty lähes poikkeuk- setta. Myös kehittämistä toteutetaan nykyisin laajassa yhteistyössä. Yhtei- syyttä on osaltaan lisännyt myös hallinnon toimiminen yhteisissä monikäyt- tötiloissa. Mutta kuten sanottu, leimaa yhdessä tekemisen henki tällä hetkellä enemmän johtoa ja hallintoa kuin keskijohtoa ja kenttää. Voiko olla niin, että johdon hyvä yhteishenki ja kehittämisorientaatio ei säteile riittävästi kasva- tuksen ja koulutuksen kentälle? Huomattava kuitenkin on, että monissa kas- vatuksen ja koulutuksen laitoksissa sosiaalinen pääoma ja me-henki on työ- yhteisöjen sisällä vahvaa. Miten yhteishenki saataisiin levitettyä yhä laajem- malle, sitä on syytä jatkossa tutkia lisää. Yhdessä tekeminen ja me-henki toimialalla on siis asia, joka teh- tyjen haastattelujen osalta on eniten kehittynyt viime vuosine aikana. Millai- nen toimintakulttuuri Kaskossa sitten tällä hetkellä vallitsee? Tehtyjen haas- tattelujen perusteella Kaskossaa vallitsevat tällä hetkellä melko tasaisesti hierarkkisuuden, tuloksellisuuden, kehittämisen sekä yhteisöllisyyden ele- mentit. Julkisella sektorilla hierarkkisuutta ei voi välttää ja se sopivassa mää- rässä puolustaa paikkaansa. Melko tiukasti säädellyllä toimialalla, jollainen kasvatus ja koulutus on, palvelujen tuottaminen perustuu sääntöihin ja mää- räykseen, mikä osaltaan takaa toiminnan laatua ja tasapuolisuutta. Byrokra- tia tuo toimintaan myös vakautta, ennustettavuutta ja jopa läpinäkyvyyttä. Kaskossa, kuten kaupungissa laajemminkin, on ollut käynnissä byrokra- tiatalkoot, jossa tarpeettomia sääntöjä on karsittu. Nykyisin byrokratia ei ehkä ole niin dominoiva kuin aikaisemmin, vaan muut organisaatiokulttuurin elementit vahvistuvat hierarkkisuuden kustannuksella. Haastateltavien mielipiteet Kaskon byrokraattisuudesta kuiten- kin heittelevät. Toisten mielestä byrokratia on lisääntynyt, toisten mielestä vähentynyt. Yhden haastateltavan mukaan ”ketteryys on lisääntynyt, Kasko on jossain yhteisöllisyyden ja hierarkkisuuden välillä”. Toisaalta on myös todettu, hierarkkisuutta on vielä liikaa ja työtä paljon tehtävänä. Jotkut ovat myös maininneet Kaskon organisaation hitaaksi ja jäykäksi. Myös suhteessa koko kaupungin keskushallintoon hierarkkisuuta on monien mielestä edel- leen liikaa. ”Keskushallinnon ja toimialojen suhdetta pitäisi kehittää eteen- päin, hierarkkisuutta ja käskytystä ja kokoustamista on liikaa”. Tärkeitä elementtejä Kaskon toimintakulttuurissa ovat myös tu- loksellisuus ja kehittämisorientaatio. Tuloskulttuuri on vahva toimialalla, ja sitä sen on ollut jo vanhastaan. Opettaja- ja kasvattajataustaisuus ovat asioita, jotka tuottavat tuloshakuisuutta. Hyvä suoriutuminen on alalla tärkeää, mikä heijastuu myös palvelu- ja hallintokulttuuriin, missä halutaan tehdä asiat ”viimeisen päälle”. Kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla on ”hirveän pal- jon ihmisiä, jotka haluavat muuttaa asioita ja haluaa olla keskiössä ja haluaa tehdä tosi hyvin asiat”. ”Että kyllä se [toimiala] on vähän niinku koulu pie- nessä muodossa”, totesi yksi haastateltava. Vastaavan ilmiön voi havaita kehittämishalukkuudessa. Kehittä- minen ja siihen liittyen kokeilukulttuurin juurruttaminen ovat asioita, joihin Kaskossa on lähiaikoina panostettu paljon. Erilaisia kehittämishankkeita kasvatuksessa ja koulutuksessa on valtaisa määrä. Ne liittyvät pedagogiik- kaan, digitalisuuteen, tiloihin, hallintoon sekä muun muassa osallisuuteen, ja niillä on avainrooli strategiassa, taloudessa, suunnittelussa sekä vuorovaiku- tuksessa. ”Uudistuksessa on vallinnut hyvä eteenpäinmenon meininki, kehit- täjille on annettu lisää tilaa ja työkaluja, tunnelma organisaatiossa on hyvä”. Vaikka kehittämisessä on menty eteenpäin paljon, siihen liittyy myös varauksia ja kritiikkiäkin. Yksi varaus liittyy kokeilukulttuuriin. Toi- mialalla on korostettu sitä, että kokeilevuuteen liittyy myös se, että virheitä väistämättä tehdään. On myös sanottu, että ”virhe on lahja” tai vähintään ”virhe on mahdollisuus”. Mutta kun kokeiluissa sitten sattuu virheitä, voi olla, että kokeilukulttuuri törmää muihin toimintakulttuureihin. Hierarkki- nen hallintokulttuuri ei hevin salli virheitä, vaan pyrkii pitkälti niiden välttä- miseen. Samoin on asianlaita suorituskeskeisyydessä tuloskulttuurissa, joka korostaa laatua ja täydellisyyden ihannetta. Tähän maailmaan voi ”virhe on lahja”-ajattelua olla hyvin vaikea yhteensovittaa. Samalla kun kokeilevuuteen kannustetaan, voi virheen tekijä jäädä yksin, kun vahinko sattuu, eikä häntä välttämättä kehityskeskusteluissa kiitetä. Toinen kriittinen tekijä kehittämiskulttuuriin liittyen on varsin- kin kentän taholta siinä, että kehittämishankkeita on valtavan paljon. Varsin- kin kouluissa on esiintynyt väsymystä siihen, että Kaskon suunnalta tulee niin paljon hankkeita, että niiden toteuttaminen uhkaa viedä liikaa aikaa niin sanotulta perustyöltä. Jotkut haastateltavat esittivät myös epäilyksiä kaikkien kehittämisprojektien tarpeellisuudesta ja vaikuttavuudesta. Jatkossa näyttäisi olevan tarvetta korostaa kehittämisessä pedagogisia tarpeita sekä kentältä lähtöisin olevaa kehittämistä. 7. Yhteenveto ja johtopäätökset Tässä arviointitutkimuksen väliraportissa on tarkasteltu johtamisuudistuksen aiheuttamaa muutosta Helsingin kaupungin kasvatuksen ja koulutuksen toi- mialalla. Arvioinnissa on keskitytty kaupungin poliittisen johdon ja toi- mialan virkajohdon suhteisiin, strategian toteuttamiseen toimialalla, toi- mialan yleiseen uudistumiseen sekä toimialan organisaatiokulttuurin muu- tokseen. Arviointitutkimuksen aineistoina ovat haastattelut, laaja asiakir- jamateriaali, kaupungin erilaiset henkilöstökyselyt (kuten Uudistumisen pulssi ja Kunta10-kysely), asiakastyytyväisyyskyselyt sekä osallistuva ha- vainnointi Kaskon johdon kokouksissa ja kehittämisseminaareissa. Tässä vä- liarvioinnissa esitetyt tulokset ja johtopäätökset ovat alustavia ja suuntaa an- tavia, ja niitä tarkennetaan keväällä 2021 laadittavassa Kaskon arvioinnin loppuraportissa. Poliittinen johto ja virkajohto Tutkimuksessa tehtyjen haastattelujen mukaan pormestarin toimivalta on määritelty selkeästi. Pormestari johtaa kaupungin poliittista päätöksentekoa ja toimialat vastaavat tahoillaan hallinnosta ja virkamiesvalmistelusta. Po- liittisen johdon ja virkamiesjohdon suhteet ovat myös lähentyneet, mikä tu- lee esille muun muassa kaupungin johtoryhmätyössä. Entiseen kaupungin- johtajaan verrattua nykyinen pormestari on näkyvämpi hahmo. Verrattuna vanhaan kaupunginjohtajamalliin, pormestari pystyy johtamaan koko kau- punkia tehokkaammin ja kokonaisvaltaisemmin. Pormestarimalli yhdisty- neenä toimialamalliin on lisännyt kaupunkikokonaisuuden hallintaa ja ta- voitteellisuutta. Haastattelujen mukaan pormestari ja apulaispormestarit ovat lisänneet kaupungin poliittista ohjausta. Toisaalta virkamiehet ovat viitan- neet yllättäviin toimeksiantoihin poliittisen johdon tasolta, mikä ajoittain on kuormittavat hallintoa liian paljon. Haastattelujen perusteella suurimmat haasteet poliittisen johdon osalta ovat liittyneet apulaispormestarin tehtävään. Kaskon virkajohdon ja asiantuntijoiden kannalta katsottuna apulaispormestarin aktiivisuus on voi- nut näyttäytyä ”sivustajohtamisena” tai ”mikromanageraamisena”. Toimek- siannot tulevat usein yllättäen normaalin virkatien ulkopuolelta, eikä niitä ole helppo ratkaista hallinnon toimesta. Kasvatuksen ja koulutuksen kentällä apulaispormestaria on toisaalta kiitetty uutteruudesta, osaamisesta ja aktiivi- suudesta tutustua kenttään ja sen huolenaiheisiin sekä hakea ratkaisuja ha- vaittuihin ongelmiin. Pormestarimalliin kuuluu, että poliittisen johdon valta näkyy myös hallinnon päätöksenteossa ja toimenpiteissä. Silloin ”mikro-managee- raus” pormestarin ja myös apulaispormestarin osalta voi olla aivan luonnol- linen asia vaikuttaa virkamiehiin, jolloin ”poliittinen vaikutus” olisi enem- män kunnia-asia kuin ylimääräinen työtaakka. Poliitikoilla pitää olla oikeus antaa ohjeita virkamiehille, koska lopullisen päätöksen kunnallisdemokrati- assa tekevät kuntalaisten valitsemat poliitikot. Kaupunkia johtavien poliitik- kojen tulee kuitenkin toimia niin, että virkatyötä tekevien lakeihin ja määrä- yksiin perustuvat vastuut ja oikeudet eivät vaarannu. Jatkossa apulaispormestarin rooliin voidaan tarvita täsmennyksiä suhteessa pormestariin ja suhteessa toimialajohtoon. Selvältä näyttää, että apulaispormestari ja hallinto tarvitsevat lisää kohtaamispaikkoja, joissa po- liittista päätöksentekoa ja virkavalmistelua voidaan yhteensovittaa nykyistä systemaattisemmin. Samaan aikaan pormestarin ja apulaispormestarien suh- teet saattavat vaatia uudelleenarviointia sen osalta, miten poliittista johtoa saadaan nykyistä yhtenäisemmäksi. Strategiatyö kasvatuksessa ja koulutuksessa Kaskossa tehtyjen haastattelujen perusteella strategiatyö on kuluvalla strate- giakaudella ollut toimivaa ja kehittynyt parempaan suuntaan. Kaskon strate- giaprosessi on kaupungin toiminnassa haastattelujen perusteella ollut onnis- tuminen, vaikka kentän henkilöstö silloin tällöin on kriittistä strategian jal- kauttamisen ja liian monien kehittämishankkeiden vuoksi. Kaupungin hyvä strategia on myös muodostanut toimivan perustan poliitikkojen ja johtavien virkamiesten yhteistyölle. Strategiasta on Helsingissä tullut toiminnan koko- naisuutta ohjaava aito prosessi. Onnistuminen strategiatyössä on edellyttänyt, että Kasko on uu- distanut ja toteuttanut talouden ja muut prosessinsa strategiatyötä tukevalla tavalla. Strategiasta on tullut toimiva ja tehokas työkalu toiminnan ohjaami- sessa ja toimintaympäristön haasteisiin vastaamisessa. Toimialan kenttää myöten on voitu myös havaita eri toimialojen yhteistyön vahvistuminen. Kaskon johto ja esimiehet ovat tehneet paljon työtä sen eteen, että strategiset hankkeet saavuttaisivat kentän ruohonjuuritason ja sen työntekijät. Strategia voi olla tekijä, joka voimaannuttaa koko kaupungin henkilöstöä ja jopa kau- punkilaisia. Strategiaa tulisi jatkossa kuitenkin tiivistää, mikäli se on mah- dollista, koska nykyisellään hankkeiden määrä on niin suuri, että sen hallinto on hyvin raskas. Toimialauudistus Yleisesti ottaen toimialauudistusta ja uuden Kaskon muodostamista on pi- detty onnistuneena kehitysaskeleena. Toimialauudistusta voi pitää luonnol- lisena kehitysaskeleena, joka erään haastateltavan mukaan ”olisi pitänyt tehdä kauan sitten”. Uusi neljästä virastosta muodostettu toimiala mahdol- listaa paremman reagoinnin toimintaympäristössä tapahtuviin muutoksiin. Kasvatuksen ja koulutuksen kenttää pystytään paremmin hallitsemaan koko- naisuutena. Yhtenäinen toimiala on koettu myös kuntalaisten eduksi. Palve- lukokonaisuuksiksi organisoitu Kasko tuottaa synenergiaa kasvatuksen ja koulutuksen eri vaiheiden ja organisaatioiden välille. Yhtenäisen Kaskon muodostaminen ja esimerkiksi virastosiilojen purku on ollut suuri urakka, mutta onnistunut sittenkin yllättävänkin nopeasti. Toimintaa on yhtenäistä- nyt muun muassa yhtenäisen opinpolun-ajattelu (”vauvasta vaariin”). Näkemys Kaskosta ja sen hallinnosta vaihtelee kuitenkin paljon sen mukaan, onko henkilö toimialan esimies tai asiantuntija, tai sitten oppi- laitoksessa tai varhaiskasvatuksessa työskentelevää henkilöstöä. Kaskon esi- miehet ja asiantuntijat ovat yleensä tyytyväisiä uuteen toimialaan. Kaskon hallintoa, joka koostuu palvelukokonaisuuksista, on yleensä pidetty hyvänä ratkaisuna. Kentällä toimivien arviot ovat usein selvästi kriittisempiä. Ken- tän suunnalta on tosin tullut kritiikkiä, että hallinto on turhan etäällä oppilai- tosten arjen tarpeista. Kaskon prosessit on luotu uusiksi, mutta tältä osin toi- mialan kehittäminen on vielä osittain keskeneräinen. Nykyinen suuri toimiala muodostaa suurempia haasteita toi- miannan koordinaatiolle kuin vanha virastorakenne. Se, että Kasko on noin kolmen vuoden aikana hitsautunut yhtenäiseksi, moderniksi ja tehokkaaksi kokonaisuudeksi, on johtoryhmien ansiota, joissa hallintoa, päätöksiä ja ke- hittämistä työstetään yhdessä eri palveluja edustavien esimiesten ja asiantun- tijoiden kesken. Herää kuitenkin kysymys onko erilaisia kokoustavia ryhmiä liikaa ja voisiko kokouskäytäntöjä jotenkin järkeistää. Haastattelujen perusteella Kaskon johtamisessa on suuria onnis- tumisia, mutta myös määrättyjä ongelmakohtia. Asia, josta toimialan johtoa kiitetään, on yhtenäisyyden luominen. Tässä asiassa on kuitenkin hajontaa Kaskon johdon, hallinnon sekä kentän välillä, eikä toimialan me-henki ole vielä levinnyt kasvatuksen ja koulutuksen kaikkiin organisaatioihin. Eteen- päin tässäkin asiassa ollaan kuitenkin menossa. Kaiken kaikkiaan johtamisen on todettu viime vuosina jämäköityneen. Toimialan ylintä johtoa on kiitetty vahvasta johtajuudesta, uutteruudesta, asiakysymysten hallinnasta sekä ko- konaisuuden hallinnan parantumisesta. Kaikilta osin suhtautuminen Kaskon johtoon ei ole kiittävää. Kaskon asiantuntijoiden ja oppilaitosten henkilöstöltä kritiikki on toisinaan kovaakin. Johtoa on arvosteltu liian keskittyneeksi. Samoin on esitetty, että Kaskon johdossa ei ole riittävää luottamusta keskijohdon ja asiantuntijoiden osaamiseen. Toimialan kenttä on haastattelujen perusteella hyvin kuormittu- nutta vaativassa työssään, eikä toimialalla harjoitettu johtaminen aina pal- vele kentän tarpeita, vaan se jopa koetaan toimintaa haittaavana tekijänä. Joissain oppilaitosten haastatteluissa tuli esille, että Kaskon johto ei kentän näkökulmasta ole riittävän hyvin perillä siitä, miten kasvatuksessa ja koulu- tuksessa Helsingissä tapahtuu. Kasvatuksen ja opetuksen työntekijöiden kuormitus ja uupuminen ovat asioita, joihin toimialalla tulisi kiinnittää jat- kuvasti huomiota. Uudistumisen pulssi ja Kunta10 Kaskon henkilöstön näkemyksiä uudistumisesta (kuten koko kaupungissa) on arvioitu Uudistumisen pulssi-kyselyssä vuonna 2019 ja vuonna 2020. Vuodesta 2019 vuoteen 2020 Kaskon henkilöstön näkemykset uudistumi- sesta ovat muuttuneet myönteisemmiksi. Myönteinen suhtautuminen uudis- tumiseen on vahvistunut kaikilla kyselyn osa-alueiilla kuten asiakassuuntau- tumisessa, ihmisen arvostamisessa, toimintakulttuurissa, esimiestyössä, osaamisen kehittämisessä, yhteisällisyydessä sekä yhteistyössä. Vuoden 2020 kyselyssä Kaskon uudistumisindeksi oli korkein koko kaupungissa pois lukien Tarkastusvirasto. Myös Uudistumisen pulssista tekemäni avovastausten analyysi osoittaa, että kielteisissä uudistusasenteissa on tapahtunut ”siirtymää” neut- raaliin sekä myös positiiviseen asenteeseen. Suhtautuminen uudistamiseen on muuttunut myönteisemmäksi. Yhä useampi kokee uudistamisen normaa- lina toimintana. Johtamisen kritiikki on lieventynyt myös. Digitalisaatio on lyönyt läpi, vaikka kritiikkiäkin vielä on. Toimialan johto toimii melko hy- vin, samoin oppilaitosten palvelukyky. Henkilöstö siinä välissä on usein liian kovilla, työkuormitus on kova. Asiakassuuntautuminen ja osallisuus Kaskossa on tehty uuden toimialan aikana paljon työtä asiakastyytyväisyy- den ja asiakaskokemuksen parantamiseksi sekä arvioimiseksi ja mittaa- miseksi. Lokakuussa 2020 esitellyn asiakaskyselyiden yhteenvedon mukaan vuosina 2019-2020 on tehty asiakaskokemuskyselyt kaikkiin palvelukoko- naisuuksiin varhaiskasvatukseen, perusopetukseen, lukioon, ammatilliseen koulutukseen, vapaaseen sivistystyöhön sekä hallinto- ja tukipalveluihin. Muun muassa oppilaille, opiskelijoilla ja huoltajille suunnattuihin kyselyihin vastaajien kokonaismäärä nousi paljon yli kolmenkymmenentuhannen. Koko toimialalla asiakastyytyväisyys oli 5,6 (asteikolla 1-7), joten tyytyväi- syys oli varsin korkealla tasolla. Korkeinta tyytyväisyys on ollut varhaiskas- vatuksessa ja vapaassa sivistystyössä, alinta puolestaan hallinto- ja tukipal- velun asiakkaissa. Helsingin osallisuutta koskevien periaatteiden ja sen osatekijöi- den pohjalta on muodostettu kaupungin yleinen osallisuusmalli, jonka osat ovat kaupunkilaisten tiedon ja osaamisen hyödyntäminen, yhdenvertainen kaupunkilaisten osallisuus, alueellinen vaikuttaminen, kaupunkilaisten oma- ehtoinen toiminta, asioinnin asiakaskeskeisyys sekä osallisuutta tukevat ra- kenteet. Kaikilla näillä osa-alueilla on ollut käynnissä paljon selvitystyötä, valmistelua, hankkeita ja kehittämistä sekä monenlaista vuorovaikutusta. Helsingin johtamisjärjestelmää koskevien linjausten mukaisesti Kasko laati itselleen myös osallisuussuunnitelman vuosille 2018-2021. Sen jälkeen osal- lisuuteen panostaminen on ollut laajaa ja aktiivista. Organisaatiokulttuuri Kasvatuksen ja koulutuksen toimialan organisaatiokulttuuria on tähän men- nessä arvioitu toimialan esimiehille, asiantuntijoille ja kentän henkilöstölle tehtyjen haastattelujen perusteella. Haastatteluja on toteutettu noudattaen CVF-mallia (Competing Values Framework), joka arvioi organisaatiokult- tuurin hallinnollisia (hierarkia), tuloshakuisia (kilpailullisia), yhteisöllisiä sekä kehittämisorientoituneita (innovaatiot) ominaisuuksia. Kaskon toimin- takulttuuriin liittyvissä asioissa on tässä vaiheessa keskitetty ennen kaikkea toimialan johdon, esimiesten ja asiantuntijoiden mielipiteisiin, ja vähem- mässä määrin henkilöstökokemukseen. Jatkossa (keväällä 2021) tiedon ko- koamista laajennetaan myös Kaskon kentän laitoksiin yhä enemmän. Kun haastatteluissa kysyttiin, mitkä edellä mainituista organisaa- tiokulttuurin neljästä piirteestä on Kaskossa viime vuosien aikana muuttunut eniten, ylivoimaisesti suurin Kaskon johdosta ja asiantuntijoista korosti yh- teisöllisyyttä. Keskijohdossa ja kentän henkilöstössä yhteisöllisyyttä nostet- tiin esiin vähemmän, joskin muutamissa haastatteluissa todettiin, että kou- luissa yhteisöllisyys on suurta. Toimintakulttuurin on todettu yhtenäistyneen ja yhteisöllistyneen toimialalla. Yhtenäinen toimintakulttuuri on myös syn- tynyt yllättävän nopeasti ja kivuttomastikin. Yhteistyö on lisääntynyt myös eri toimialojen välillä. Toimialarakenne tukee myös yhdessä tekemistä. Tämä on näkynyt muun maussa koronakriisissä ja sen hoidossa. Yksi tärkeä tekijä Kaskon yhtenäisyyden vahvistumisessa on sen johtamisessa. Mutta yhdessä tekemisen henki leimaa tällä hetkellä enemmän johtoa ja hallintoa kuin keskijohtoa ja kenttää, vaikka kasvatuksen ja koulutuksen laitoksisissa me-henki on usein vahaa. Miten yhteishenki saataisiin levitettyä laajem- malle, sitä on syytä jatkossa tutkia lisää. Kun Kaskon toimintakulttuuria katsotaan kokonaisuutena, siellä vallitsevat tällä hetkellä melko tasaisesti hierarkkisuuden, tuloksellisuuden, kehittämisen sekä yhteisöllisyyden elementit. Haastateltavien mielipiteet Kaskon byrokraattisuudesta heittelevät. Toisten mielestä byrokratia on li- sääntynyt, toisten mielestä vähentynyt. Tärkeitä elementtejä Kaskon toimin- takulttuurissa ovat myös tuloksellisuus ja kehittämisorientaatio. Tuloskult- tuuri on vahva toimialalla, ja sitä sen on ollut jo vanhastaan. Opettaja- ja kas- vattajataustaisuus ovat asioita, jotka tuottavat tuloshakuisuutta. Kehittämi- nen ja siihen liittyen kokeilukulttuurin juurruttaminen ovat asioita, joihin Kaskossa on lähiaikoina panostettu paljon. Erilaisia kehittämishankkeita kasvatuksessa ja koulutuksessa on valtaisa määrä. Ne liittyvät pedagogiik- kaan, digitalisuuteen, tiloihin, hallintoon sekä muun muassa osallisuuteen, ja niillä on avainrooli strategiassa, taloudessa, suunnittelussa sekä vuorovaiku- tuksessa. Vaikka kehittämisessä on menty eteenpäin paljon, siihen liittyy myös varauksia ja kritiikkiäkin. Hierarkkinen hallintokulttuuri ei hevin salli virheitä, vaan pyrkii pitkälti niiden välttämiseen. Samalla kun kokeilevuu- teen kannustetaan, voi virheen tekijä jäädä yksin, kun vahinko sattuu, eikä häntä välttämättä kehityskeskusteluissa kiitetä. Myös suorituskeskeisyyteen voi kokeilukulttuuria olla vaikea istuttaa. Kentän suunnalta on esitetty huolta myös hankkeiden suuresta määrästä sekä pedagogisesta tarpeellisuudesta. Kehittämisvauksia Edellä olevassa yhteenvedossa on jo esitetty monia asioita, joiden osalta Hel- singin kaupungin johtamista voisi kehittää jatkossa varsinkin Kaskon toi- mialalla. Tämä on kuitenkin arviointitutkimuksen väliraportti, joten kehittä- miskohteet tarvitsevat vielä tarkennuksia ja lisätutkimusta. Kaskolla oli 10.12.2020 laajennetun johtoryhmän seminaari, jossa työryhmissä pohdittiin joitain tähän väliraporttiin liittyviä teemoja ja jatkokehittämistä. Ensimmäinen teema oli poliittisen johdon ja virkamies- johdon suhde Kaskossa. Miten vuorovaikutusta voisi kehittää siten, että Kasko palvelee kaupunkia mahdollisimman hyvin? Toinen teema oli organi- saatiokulttuurin muutos. Miten yhteisöllisyyttä ja kokeilukulttuuria voisi Kaskossa vahvistaa? Poliittisen johdon ja virkajohdon yhteistyön osalta tulivat esiin muun muassa seuraavat kehittämisehdotukset: • Poliittisen johdon ja virkajohdon selkeämpi määrittely • Toimialan johdon ja apulaispormestarin säännölliset tapaami- set tiedon vaihtamiseksi ja synergian löytämiseksi • Apulaispormestarin sekä palvelukokonaisuuden ja hallinnon johdon tapaamiset • Lautakunnalle ja jaostolle tilannekuvan muodostaminen ja ymmärryksen luominen kokonaisuudesta esim. kerran vuo- dessa • Avoin dialogi eri osapuolten ja organisaatiotasojen välillä riit- tävän aikaisessa vaiheessa, esim. luottamuselinten iltakoulut isoissa asioissa Organisaatiokulttuurin vahvistamisen osalta korostettiin muun muassa seu- raavia seikkoja: • Opinpolun vahvistaminen varhaiskasvatuksesta perusopetuk- seen kaikilla tasoilla lapsi ja nuori edellä (palvelukokonaisuu- den johtajat, päälliköt, yksiköiden johtajat: nykytilanne ja sen pohjalta kehittämistoimet, henkilöstö) • Yksilöllisten opinpolkujen mahdollistaminen alueella ja pe- dagoginen kehittäminen • Lupa kokeilla ilman epäonnistumisen pelkoa. Mahdollisuuk- sien näkeminen ideoissa • Esimerkit onnistumisista, viestiminen • Johto, hallinto ja kehittämistyö ovat olemassa sitä varten, että tuemme yksiköissä, kouluissa ja oppilaitoksissa tehtävää työtä: palveluasenne • Yhteisen strategian toteuttamisen lisäksi tilaa palvelukoko- naisuuksien, palveluiden ja oppilaitosten omaehtoiselle pe- rustehtävän kehittämistyölle • Selkeät toimivaltarajat ja vapaus toimia ”oman kentän” ra- joissa LÄHTEET Alvesson, M. & Sveningsson, S. (2015): Changing Organizational Culture – Cultural Change Work in Progress. Londin & New York: Routledge. Barber, B. R. (2013): If Mayors Ruled the World. Dysfunctional Nations, Rising Cities. New Haven & London: Yale University Press. Büschgens, T., Bausch, A. & Balkin, D. (2013): Organizational Culture and Innovation: A MetaAnalytic Review. Journal of Product Innovation Mana- gement 30, 763–781. Cameron, K. & Quinn, R. (2006): Diagnosing and Changing Organizational Culture. San Francisco: Jossey-Bass. Cameron, K., Quinn, R., DeGraff, J. & Thakor, A. (2006): Competing Values Leadership – Creating Value in Organizations. Massachusetts: Edward El- gar Publishing. Garvin, D. (1993): Building a Learning Organisation. Harvard Business Re- view July-August, 79-91. Ghosh, S. & Srivastava, B. (2014): Construction of a Reliable and Valid Scale for Measuring Organizational Culture. Global Business Review 15, 583–596. Harrison, G. & Baird, K. (2015): The Organizational Culture of Public Sec- tor Organizations in Australia. Australian Journal of Management 40, 613 – 629. Helsingin kaupunki 2016. Uudistuksen perusinfo, syksy 2016: Tällainen on Helsingin kaupungin uusi johtamisjärjestelmä: https://www.hel.fi/static/hel- sinki/liitteet/johtamisuudistus-syksy.pdf Hyrkkö, S. 2015. Organisaatiokulttuurin mittaaminen: Kyselytyökalun tes- taus ja luotettavuuden arviointi. Espoo: Aalto yliopisto. Jones, R., Jimmieson, N. & Griffiths, A. (2005): The Impact of Organizati- onal Culture and Reshaping Capabilities on Change Implementation Suc- cess. Journal of Management Studies 42, 361-386. Rapoport, E., Acuto, M. & Grcheva, L. (2019): Leading Cities – A Global Review of City Leadership. London: UCL Press. Robbins, S. & Judge, T. (2013): Organizational Behaviour. 15. edition. Es- sex: Pearson Education Limited. Sonenshein, S. (2010): We’re Changing – Or Are We? Untangling the Role of Progressive, Regressive, and Stability Narratives During Strategic Change’. Academy of Management Journal 53, 477-512. Valtiovarainministeriö 2015. Uusi kuntalaki (410/2015). https://vm.fi/haku/- /q/uusi%20kuntalaki%20ppt