Anni Jäntti, Arto Haveri & Pasi-Heikki Rannisto (toim.) Tehokasta ja demokraattista kaupunkihallintaa? Helsingin johtamisjärjestelmän uudistuksen akateeminen kokonaisarviointi Helsingin johtamisjärjestelmän uudistuksen tavoitteina olivat: kuntavaalituloksen heijastuminen suoremmin kaupungin johtamiseen, demokraattisen päätöksenteon ja sen vaikuttavuuden paraneminen sekä valtuuston ja hallituksen roolin vahvistuminen kaupungin johtamisessa. Uudistuksessa otettiin käyttöön pormestarimalli, toimialamalli sekä osallisuus- ja vuorovaikutusmalli. Toimialamalli on tehostanutkaupunki- kokonaisuudenjohtamista, mutta se on tuonut uusia haasteita kaupungin toimintojenyhteensovittamiseen. Vaalitulos näkyy aiempaaparemmin kaupunginjohtamisessa, mutta uudistus on keskittänyt valtaavahvistamallapormestaristonasemaa. Kaupunkilaisten osallistumis- mahdollisuuksia onlisätty, muttaosallistumisenedistäminen on irrallinen kaupunginjohtamisesta jahenkilöstönperustyöstä. Kehittämissuositukset: Mitä tutkijat tekisivät? Selkeyttä, dialogisuutta ja vuorovaikutteisuutta kaupungin johtamiseen 3. Valtuuston rooli kollektiivina ei ole vahvistunut — riskinä on elitistisen demokratian vahvistuminen Uudistuksen kolmas tavoite oli vahvistaa valtuuston ja hallituksen roolia kaupungin johtamisessa. Kaupungin johtamisjärjestelmässä on tunnistettavissa neliportainen poliittinen valtarakenne, jossa eniten valtaa on pormestarilla, toiseksi eniten apulaispormestareilla, kolmanneksi enitenkaupunginhallituksessa olevilla puolueilla ja vähiten muilla puolueilla. Uudistuksen myötä on siirrytty suomalaiselle kuntapäätöksenteolle tyypillisestä kollektiivisesta päätöksenteosta elitistisendemokratian suuntaan; valta on keskittynyt pienelle poliittiselle joukolle, ensisijaisesti pormestarille ja toissijaisesti apulaispormestareille. Uudistuksen tavoitteiden toteutuminen Johtamisjärjestelmän uudistuksen yhtenä tavoitteena oli kuntavaalituloksen suorempi heijastuminen kaupungin johtamiseen. Tämän tavoitteen mukaisesti poliittinen päätösvalta jakautuu suhteessa vaalitulokseen: uudistus on vahvistanut johtavien poliittisten päättäjien elipormestariston asemaa kaupungin johtamisessa. Muodostunut valtarakenne heijastaa entistäsuoremmin kuntavaalitulosta ja on linjassa enemmistödemokratiaan perustuvan päätöksenteonperiaatteiden kanssa. Samalla tämä asetelma herättää kuitenkin kysymyksiä siitä, miten paljon vallan voi ja kannattaa antaa keskittyä, ja mitä menetetään, jos pienemmät poliittiset ryhmät jäävät ulkopuolelle. Uudistuksen toisena tavoitteena oli parantaa demokraattista päätöksentekoa, mutta se ei oletoteutunut laajasti edustuksellisen demokratian näkökulmasta. Uudistus on keskittänyt valtaa, minkä vuoksi pienten valtuustoryhmien asema on heikentynyt. Lautakuntatyön kuormittavuus on kasvanut, mutta kokonaisnäkökulma on laajentunut. Kansalaisosallistumisen merkitys näkyy aiempaa vahvemmin strategiatasolla. Osallistumisen vaikuttavuuden parantaminen edellyttäisi kuitenkin entistä vuorovaikutteisempaa johtamista sekä osallistumiskanavien ja -prosessien kriittistä tarkastelua niiden saavutettavuuden, vaikuttavuuden, asukastiedon hyödyntämisen jaorganisaation resurssien käytön näkökulmista. Poliittinen johtaminen on vahvistunut, valta keskittynyt 2. Demokraattinen päätöksenteko ei ole parantunut odotetusti 2 Uudistus on vahvistanut poliittista johtamista, samalla kuntavaalien tulos heijastuu suoremmin ja välittömämmin kaupungin organisaation toimintaan . Poliittinen johtajuus kanavoituu neliportaisen valtarakenteen kautta, jossa selkeästi vahvinta valtaa käyttää pormestari. Valtahierarkiassa seuraavina ovat apulaispormestarit, kaupunginhallituksessa olevat puolueet ja viimeisenä muut poliittiset ryhmät. Poliittisen ja virkajohdon työnjako ja yhteistyö eivät toteudu täydentävän johta- juuden mallin mukaisesti parhaalla mahdollisella tavalla . Valtaa keskittävä malli sisältää vahvuuksia (läpinäkyvyys, kasvottuminen), heikkouksia (luottamus- henkilöiden osaamisen vähäinen hyödyntäminen) ja riskejä (henkilöriippuvuus) . Virkajohdon auto- nomiaa heikentävät ohjauksen monikanavaisuus ja vastuiden epäselvyys, ohijohtaminen, rekry- tointikäytännöt sekä heikosti läpivalaistujen työryhmien rooli hallinnossa . Moniin havaittuihinongelmakohtiin voitaisiin vaikuttaa selkeyttämällä yhtäältä pormestariston sisäisiä ja toisaaltapormestariston ja ylimmän virkajohdon keskinäisiä johtamisen käytäntöjä, tavoitteita ja toiminta- periaatteita . Toimialauudistus on parantanut kaupungin koordinaatiota ja helpottanut yhteisten linjauksien tekemistä. Samalla se on lisännyt toimialojen sisäisen ja niiden välisen koordinaation tarvetta . Kaupunginkanslian rooli uudessa mallissa on osittain jäsentymätön . Kaupungin johtoryhmä on muodostunut tärkeäksi horisontaalisen koordinaation elimeksi. Toimi- alojen muodostaminen on lisännyt organisaatioon syvyyttä, mikä on etäännyttänyt päätöksen- tekoa. Organisaation sisällä on edelleen paikoitellen epäselvää, kuka johtaa kaupungin viran- haltijajohtoa, mikä on kaupunginkanslian ja sen päällikön rooli, ja kuka johtaa kaupunginkansliaa. Kansalaisosallistumisen edistäminen on irrallaan johtamisesta Arvioinnin tulokset Poliittinen johtaminen on vahvistunut ja elitisoitunut Toimialamalli on parantanut koordinaatiota, mutta se on tuonut uusia koordinaatiotarpeita 3 Pormestarimalli on tarjonnut mahdollisuuden avautua sekä kansallisesti että kansainvälisesti. Tätä mahdollisuutta onkin hyödynnetty laajasti. Toimialamalli ja pormestarimalli yhdessä aiheuttivat varsinkin alkuvaiheessa tarvetta asemoida sisäistä ja sidosryhmäyhteistyötä. Avautuminenkaupunkilaisten suuntaan on edelleen jossain määrin vaikeaa eri toimijoille. Osallisuus nähdään paikoin riskinä aktivistien vaikuttamisyrityksille ennemmin kuin resurssina palvelujen kehittämiselle. Uudistus on muuttanut ja paineistanut kaupungin sisäänpäinkääntynyttä, byrokraattista kulttuuria . Kaupungin avautuminen sidosryhmien suuntaan nähdään toivottuna ja tärkeänä, mutta myösaikaavievänä. Tämä johtuu osin suomalaisen julkishallinnon voimakkaasta roolista, ei pelkästäänHelsingin kaupungin sisäisestä toimintatavasta ja historiasta. Kaupungin rooli on vahvistunut kansallisesti ja kansainvälisesti Arvioinnin tulokset Uudistumiskapasiteetti on kasvanut ja kehittämisen rytmi on nopeutunut. Pistemäinen ketteryys jaluutunut tekeminen elävät organisaatiossa rinnakkain. Johtaminen on siirtynyt kauemmas, eikä henkilöstö koe riittävästi osallisuutta. Henkilöstöllä on liian kiire, ja uudistumiskyky kärsii, kun aika menee työtaakasta selviytymiseen. Puitteet on rakennettu, mutta huomio ei yllä riittävästi varsi- naisiin resursseihin: henkilöstöön, yhdessä tekemiseen ja teknologiaan. Strategia on jäänyt osin irralliseksi johdon visioksi. Mikromanageeraus ja ohijohtaminen vaurioittavat strategisuutta, ja politiikka tunkeutuu liian syvälle operatiiviseen tekemiseen. Puitteiden rakentaminen on vienyt huomion, minkä vuoksi uudistumiskyvyn ja henkilöstön osallisuuden johtaminen sekä johtamis- osaamisen kehittäminen ovat kärsineet. Uudistus on avannut uusia mahdollisuuksia, joidenhyödyntäminen on jäänyt kesken. Johtamismallin uudistuksella ei nähdä olevan suurta vaikutusta tietojohtamiseen kokonaisuutena, mutta digitalisaatiokehityksen koetaan vauhdittuneen uudistuksen myötä. Monet tietojohtamisen peruselementit ovat paikallaan, mutta kaikkia hyötyjä siitä ei saada irti . Keskeisimmät kehittämis- kohteet liittyvät johtamiseen ja tietojohtamisen käyttöönottoon . Tietotarpeita ja tavoitteita tunnistetaan ja tietoa kerätään monipuolisesti, mutta tiedon analytiikka ja raportointi eivät vastaapäätöksenteon tarpeisiin. Osaamisen ja resurssien puute tietojohtamisen toteutukseen käytännön tasolla (tiedon hankinnassa, tietotuotteissa, palveluissa, tiedon organisoinnissa ja varastoinnissa) vaikeuttaa siirtymistä kohti digiajan palvelutuotantoa. Kaupunginkanslian ja toimialojen välillä kaivataan selkeämpää työnjakoa digitalisaation johtamisessa. Samoin kaivataan tietojohtamisenstrategian ja avaintietojen selkeyttämistä. Tietojohtamisen ja digitalisaation kehittäminen edellyttävät moniammatillista ja verkostomaista lähestymistapaa. Kaupungin uudistumiskapasiteetti on kasvanut, mutta sen uudistumiskyky on kärsinyt Tietoa kerätään monipuolisesti, mutta analytiikka jaraportointi eivät vastaa päätöksenteon tarpeisiin 4 Johtopäätökset Hallinnonuudistamisessa on kyse vanhan ja uuden organisaation rakenteiden, prosessien ja käytäntöjen yhteensovittamisesta. Uudistus tekee näkyväksi erilaiset hallinnan logiikat, johtamis- ja toimintatavat, arvot sekä kulttuurit. Hallinnon rakenteiden uudistaminen luo uudistukselle pohjan, joka muodostaa puitteet kaupunginjohdon ja henkilöstön toiminnalle. Uudistuksen edetessä huomio tulee suunnata rakenteista niissä toimiviin ihmisiin ja prosesseihin. Helsingin johtamisjärjestelmän uudistus on keskittänyt valtaa. Valtamekanismeissa ja -suhteissa sekä toimijoiden rooleissa, vastuissa ja työnjaossa on epäselvyyksiä. Tämä vaikeuttaa johtamis- järjestelmän toimivuutta ja heikentää sen läpinäkyvyyttä sekä altistaa konflikteille. Hallinnonuudistukset tuottavat kehittämispotentiaalia: ne avaavat uudenlaisia mahdollisuuksia. Helsingissä näihin mahdollisuuksiin on tartuttu erityisesti kaupungin roolin vahvistamisessakansallisesti ja kansainvälisesti. Kaupungin henkilöstön, asukkaiden ja luottamushenkilöidenosaamista ja asiantuntemusta ei kuitenkaan ole hyödynnetty riittävästi, mikä vaikeuttaa kaupunginuudistumista ja kehittymistä. Uudistus on vahvistanut Helsingin strategista johtamista, mutta strategisen tason linjaukset eivätkonkretisoidu riittävästi arjen käytännöiksi. Linjaukset jäävät osin irrallisiksi retorisiksi lausumiksi, jos niistä ei ole organisaation sisällä yhteisesti luotua ymmärrystä, niiden toimeenpanoa ei johdeta ja niiden saavuttamiseksi ei osoiteta riittäviä resursseja. Tämä näkyy esimerkiksi tietojohtamisessa jakansalaisosallistumisen edistämisessä, jotka eivät vielä ole levinneet käytännön tasolle parhaallamahdollisella tavalla. Strategia ei konkretisoidu arjen käytännöiksi ilmanvuorovaikutteista johtamista ja riittäviä resursseja Uudistus on avannut mahdollisuuksia, mutta potentiaalia ei hyödynnetä riittävästi Työnjaon, roolien sekä vastuu- ja valtasuhteiden selkeys on edellytys johtamisjärjestelmän toimivuudelle Huomio rakenteista ihmisiin ja prosesseihin 5 6 Tutkimusraportti: Anni Jäntti, Arto Haveri & Pasi-Heikki Rannisto (toim.) (2021) Tehokasta ja demokraattista kaupunkihallintaa? Helsingin johtamisjärjestelmän uudistuksen akateeminen kokonaisarviointi Tampereen yliopiston tutkimusryhmä on toteuttanut Helsingin johtamisjärjestelmän uudistuksen akateemisen kokonaisarvioinnin. Arviointikokonaisuus on muodostunut kuudesta osahankkeesta. Tutkijat: Anni Jäntti, Arto Haveri, Pasi-Heikki Rannisto, Jenni Airaksinen, Elias Pekkola, Virpi Sillanpää, Nina Helander, Jan-Erik Johanson, Aki Jääskeläinen, Anna-Aurora Kork, Kaisa Kurkela, Ulriika Leponiemi, Henna Paananen, Jonne Parkkinen & Lotta-Maria Sinervo Tutkimusaineistot: 83 yksilöhaastattelua (Helsingin viranhaltijoita ja luottamushenkilöitä) 4 fokusryhmähaastattelua (vaikuttamistoimielinten jäseniä, stadiluotsit) 379 vastaajan tietojohtamisen kysely 131 Vapaa sana! -lomakkeella kerättyä henkilöstön kommenttia uudistuksesta 186 sivua v. 2019 kerätyn Muutospulssi-kyselyn avovastauksia dokumenttiaineistot