Kaksi valkotakkista henkilöä kävelee käytävällä

Helsinki arvioi sote-rahoitusmallin vaikutukset kaupungille: Mallissa edelleen kehitettävää

Sote-uudistuksen myötä kunnilta siirtyy hyvinvointialueille noin 20,63 miljardin euron edestä kustannuksia, jotka rahoitetaan kunnilta valtiolle siirtyvillä verotuloilla ja muutoksilla valtionosuusjärjestelmään. Helsingiltä siirtyy verotuloja valtionvarainministeriön viimeisimmän arvion mukaan noin 2,09 miljardia ja valtionosuuksia 100 miljoonaa. Vastineeksi Helsinki saa valtiolta laskennallista rahoitusta, jonka alijäämä suhteessa siirtyviin kustannuksiin on noin 217 miljoonaa euroa vuonna 2023. Helsingin kaupungin asiantuntijat ovat arvioineet uudistuksen rahoitusmallia ja sen vaikutuksia kaupungille tänään 14.3.2022 julkaistussa arviointiraportissa.

Sote-uudistuksen myötä perustettavien hyvinvointialueiden laskennallisen rahoituksen määrittää valtionvarainministeriön rahoitusmalli. Sen vaikuttavimmat, rahoitusta hyvinvointialueille jakavat tekijät ovat niin kutsutut sote-palvelutarvekertoimet, jotka perustuvat Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) tekemään, muun muassa väestö- ja sairastavuustietoihin pohjautuvaan, tutkimukseen.

Helsingin kaupungin arviointiraportin mukaan rahoitusmallin pohjana käytetty THL:n tutkimus on puutteellinen ja sen luotettavuutta on osin vaikea arvioida. Tutkimus vaatisi vielä jatkokehittämistä. Uuden, vastakehitteillä olevan tutkimustyön suora käyttö yli 20 miljardin euron rahoituksen jaossa herättää huolta.

Helsingin saama rahoitus on todellista rahoitustarvetta matalampi

Helsingin kaupungin asiantuntijoiden arviointityön johtopäätös on, että THL:n tutkimuksen sote-palvelutarvekertoimien suora käyttö rahoituksen jaossa sisältää ongelmia. Tutkimusraportoinnin pohjalta on mahdoton arvioida millaista vaihtelua ja epävarmuutta kerroinlaskenta sisältää. Tutkimuksessa ei ole esimerkiksi raportoitu hypoteeseja, herkkyystarkasteluja tai arvioitu käytetyn menetelmän mahdollisia vääristymiä.

THL:n tutkimuksessa hyvinvointialueiden palvelutarvetta arvioidaan kustannusten avulla. Tutkimuksessa käytetyt laskennalliset kustannukset perustuvat keskimääräisiin kansallisiin yksikkökustannuksiin ja muodostavat tämän arvion keskeisimmän osan. Laskennalliset kustannukset eivät kuitenkaan vastaa todellisia syntyneitä sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuksia. Kustannustekijöiden valintaa ja muodostamista ei myöskään ole raportoitu kattavasti, vaan pikemminkin puutteellisesti. Mallista puuttuu tärkeitä kustannuksia selittäviä tekijöitä.

Lisäksi on epäselvää, missä määrin THL:n tarvekerroinlaskenta tavoittaa alueellisen ja todellisen, väestön ominaisuuksiin perustuvan palvelutarpeen sekä pystyy rahoituksen määräytymisen kannalta mielekkäällä tavalla suhteellistamaan tarpeet alueiden välillä. Hyvinvointialueiden välillä voi olla suuria eroja sairastavuuden lisäksi vuokrissa, palkoissa, tietojärjestelmien kirjauksissa, infrastruktuurin kustannuksissa, hankinnoissa ja ostopalveluissa. Kaupungin analyysiraportin mukaan nykyisellään toteutettu palvelukerroinlaskenta voi johtaa siihen, että Helsingin sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen palveluihin saama rahoitus on alueen todellista rahoitustarvetta matalampi.

Sote-rahoitusmalli ei kannusta merkittävästi tuottavuuteen tai hoidon laatuun

Helsingin kaupungin arviointiraportin mukaan rahoitusmallin vaikutukset sote-sektorin jo nyt kasvussa oleviin kustannuksiin ja hyvinvointialueiden päättäjien kannustimiin parantaa palvelutarjonnan laadukkuutta sekä nostaa sote-sektorin tuottavuutta ovatepäselviä. Hyvinvointialue saa valtion yleiskatteista rahoitusta rahoitusmallin määrittämän osuuden. Kuitenkin viime kädessä valtion vastuulla on mahdollinen sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen peruspalveluiden lisärahoitustarve, mikä tarkoittaa, että valtio voi lopulta joutua rahoittamaan lisäkustannukset. Tämä voisi myös merkitä helsinkiläisille kotitalouksille kasvavaa taakkaa koko maan sosiaali- ja terveyspalveluiden rahoituksesta.  

Myös suorat ja merkittävät tuottavuuteen tai hoidon laatuun kannustavat mekanismit puuttuvat rahoitusmallista. Rahoitusmalli toisaalta sisältää mahdollisia kannustinriskejä kustannusten kasvuun. Jos lisärahoitustarve ei näy hyvinvointialueen ja sen kuntien kasvavana verorasituksena, alueen päättäjät eivät välttämättä pyri hillitsemään kustannuskehitystä. Mikäli alueiden kasvavat hoitosuoritteet näkyvät tulevina vuosina suurempina tarvekertoimina, alueiden päättäjät eivät myöskään välttämättä tavoittele tehokkuutta kustannusten näkökulmasta.

Sote-sektorin kasvava rahoitustarve 2020-luvun aikana tarkoittaakin mitä todennäköisimmin julkisen menotaakan kasvua tuleville vuosille, raportissa arvioidaan. Lisäksi on huomioitava, että muun muassa samaan aikaan toteutuva hoitotakuun muutos ja henkilöstön työehtojen harmonisointi tuovat lisäkustannuksia ja lisäävät sote-menojen kustannusten nousupainetta. Eri kuntien ja kuntayhtymien sote-toimintojen integrointi voi myös tuoda aluksi hyötyjen sijasta haittoja. Tuottavuushyötyjen sijaan on siis mahdollista, että erityisesti uudistuksen alkuvaiheessa syntyy pikemminkin tuottavuushaittoja.

Uusia ehdotuksia rahoitusmallin luotettavuuden parantamiseksi

Helsingin kaupungin raportti sisältää kehitysehdotuksia, joiden avulla tarvekerroinlaskennan luotettavuutta voisi parantaa. Lisätutkimusta rahoitusmallin pohjalle tarvittaisiin esimerkiksi siitä, miten laskennalliset kustannukset vastaisivat paremmin myös todellisia kustannuksia. Luotettavuutta myös nostaisi herkkyystarkastelut, kuten vaihtoehtoiset mallit, ja niiden tulosten läpinäkyvä tarkastelu ja sen raportointi.

Lisäksi tutkimuksen ja koko rahoitusmallin toimivuuden ja luotettavuuden näkökulmasta on oleellista, että nykyisen mallin kustannustekijöiden valinta ja niiden muodostaminen perustellaan tarkemmin ja läpinäkyvästi. Tätä kautta voitaisiin yhtäältä luoda edellytyksiä aiempaa toimivammalle rahoitusmallille, oikeudenmukaisemmalle rahoituksen allokoinnille sekä vähentää nyt esillä ollutta huolta siitä, että nykymalli ei ota riittävästi huomioon alueellisia eroja tai palvelutarpeita.

Lisätietoja:

Helsingin kaupungin asiantuntijoiden laatima raportti ” Maakunnista hyvinvointialueiksi - Arvio sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen rahoitusmallista ja palvelutarpeen vakioinnista” julkaistaan kaupungin julkaisusarjassa Tutkimuskatsauksia 2022:2.

Koko raportti

Tiivistelmä